Реформирование Европейского Союза и перспективы развития европейского права

Начало третьего этапа в эволюции права ЕС ознаменовано попыткой учредить Конституцию для Европы, призванную заменить все действовавшие до этого учредительные акты.

В декабре 2001 г. на сессии Европейского совета в Бельгии во исполнение Декларации № 23, приложенной к Ниццскому договору, было принято решение о созыве Конвента о будущем Европы. В Декларации Европейского совета ставился вопрос о том, не приведет ли соответствующая работа Конвента в конечном счете к «выработке проекта Конституции ЕС». Позитивный характер и эффективность такого рода органа ad hoc EC уже были проверены предшествующим опытом. Аналогичный Конвент подготовил проект Хартии основных прав Европейского Союза. Резонно было ожидать, что новый Конвент сможет решить и такую масштабную задачу, как подготовка проекта Конституции. Это предопределило подход к составу и срокам работы Конвента, который должен был подготовить важнейший документ, имеющий существенно важное значение для будущего европейской интеграции.

В состав Конвента вошли представители Европейского парламента и ЕК, представители от национальных парламентов и правительств государств-членов и государств — кандидатов на вступление в ЕС (среди последних были также представители Болгарии, Румынии и Турции). Всего в работе Конвента приняли участие 107 делегатов, равное им число заместителей и 13 наблюдателей. Председателем Конвента стал бывший президент Французской Республики Валери Жискар д'Эстен. Работа Конвента, вопреки многим пессимистическим прогнозам, оказалась достаточно эффективной. Договор об учреждении Конституции для Европы был подписан в г. Риме 29 октября 2004 г.

Глава 1. Становление и эволюция европейского права 47

Конституция как бы синтезировала ДЕС и Договор о Сообществе в единое целое и одновременно включала ряд новых положений, связанных с конституционным оформлением ЕС.

Амбициозный конституционный проект не был реализован. Отрицательные итоги референдума в Нидерландах и Франции заставили приостановить конституционный процесс. После двух лет колебаний и поисков в 2005 г. было решено отказаться от конституционализации ЕС и вернуться к практике принятия новых учредительных актов. В результате был разработан новый основополагающий Договор. Его подписали руководители всех 27 государств 13 декабря 2007 г., а 1 декабря 2009 г. он вступил в силу. По месту подписания его именуют Лиссабонским договором, а по содержанию — Договором о реформе.

Перед разработчиками нового проекта стояла весьма нелегкая задача. Необходимо было, с одной стороны, сохранить все наиболее важное и ценное для перестройки механизма ЕС, с другой стороны, следовало убрать все то, что вызвало наиболее острую критику и недовольство. Без этого возобновление процесса реформирования и его ратификационное оформление были невозможны. Договор о реформе не просто замещает собой действующие учредительные акты, он их изменяет, дополняет и трансформирует. ДЕС сохраняет прежнее наименование и предназначение. В этом договоре сгруппированы постановления, которые традиционно составляют предмет конституционного регулирования, в нем закрепляются принципы построения и деятельности ЕС, его природа и особенности, задачи и цели, круг ведения, основы институциональной структуры, важнейшие начала иностранной политики и политики безопасности.

Договор об учреждении Европейского Сообщества трансформируется в Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС). В нем сгруппированы постановления, регулирующие круг ведения, компетенцию ЕС и порядок ее реализации, построение внутреннего рынка, систему осуществления общих политик, основы экономической, финансовой и социальной политики. Отдельно выделены положения, относящиеся к праву конкуренции, налоговому законодательству и сближению законодательств. Значительная часть постановлений этого Договора посвящена общей внешней политике ЕС. Практически ДФЕС дополняет, детализирует и определяет порядок утверждения и защиты общей цели — реализации положений и прин-

48 Часть 1. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 1. Становление и эволюция европейского права 49

ципов, сформулированных в ДЕС, детализирует условия и порядок принятия обязательных решений.

Среди главных нововведений ДФЕС — выделение особого раздела (разд. V), посвященного созданию пространства свободы, безопасности и законности. В него вошли преимущественно постановления, связанные с интеграцией и коммунитариза-цией «шенгенских достижений» (Шенген-1, Шенген-2) и углублением сотрудничества в правовой сфере.

Важное место занимают постановления, регулирующие внешнюю политику ЕС. В ДЕС закреплены положения, в значительной мере обновленные, которые ранее относились ко второй опоре ЕС — ОВГГБ. Согласно новым документам общие принципы внешней деятельности относятся ко всем сферам иностранной политики и политике безопасности. Они наряду с принципами общей иностранной политики, изложенными в ДЕС, повторены в ДФЕС. В этом Договоре собраны и систематизированы (часть пятая) положения, регулирующие внешнюю политику ЕС, в основном в том виде, в котором она осуществлялась ранее Европейским Сообществом. Отсюда и сохраняющееся положение о внешней политике и политике безопасности (ОВПБ) и новая терминология — общая иностранная политика и политика безопасности (ОИГГБ). Правовой режим осуществления соответствующих постановлений заметно различен. Достаточно отметить, что на сферу ОВПБ не распространяются законодательные акты ЕС и юрисдикция Суда ЕС.

По-новому в отличие не только от ранее действовавших учредительных актов, но и от проекта Конституции определяется в ДР природа ЕС. Согласно новому акту Европейский Союз учреждают «Высокие договаривающие стороны». Новая формулировка ничего не говорит о Союзе народов и государств. Напротив, в ней достаточно четко указывается, что ЕС учреждается государствами-членами во имя достижения общих целей. В Договор о реформе вводится и повторяется неоднократно формула, устанавливающая, что именно государства-члены наделяют ЕС компетенцией и полномочиями, которые они ему передают. Только в этих пределах и только на основании договорного уполномочия действует весь механизм ЕС и реализуется принадлежащая ему компетенция. Авторы Лиссабонского договора неоднократно подчеркивают, что его подписание ни в коей мере не влечет

приращения компетенции и полномочий ЕС. Более того, ДР строго лимитирует осуществление ЕС своей компетенции. Одновременно всемерно усиливается контроль за ее реализацией. К его осуществлению привлекаются даже национальные парламенты государств — членов ЕС. Главная цель подобных формулировок — убедить население стран ЕС, что с введением в действие новых договоров никаких серьезных изменений не происходит.

Подобные утверждения имеют определенные юридические последствия. Они позволяют поставить вопрос о возможности ратификации нового проекта основополагающего акта, не прибегая к проведению общенародного голосования. Это в принципе удалось сделать. Исключение составила Ирландия, где пришлось проводить повторный референдум путем всеобщего голосования (впрочем, в Ирландии такое проведение повторных референдумов далеко не новость). В действительности изменения и трансформация структур ЕС более чем значительны. Правовая система и порядок функционирования организационно-правового механизма ЕС претерпевают весьма существенные перемены. Ликвидируются Сообщества. Вводится единая правовая система. ЕС замещает собой и наследует Европейскому Сообществу, приобретая тем самым статус юридического лица и международную правосубъектность. Водится ряд новых установлений, в частности относящихся к программе демократизации ЕС. Конечно, такого рода установления в значительной мере носят декларативный характер; только практика покажет, насколько они реальны. Тем не менее изменения весьма существенны. Претерпевает трансформацию институциональная система, увеличивается число институтов, подвергается пересмотру структура многих из них. Вводятся новые процедуры принятия решений. Все это позволяет говорить о том, что Лиссабонский договор действительно весьма значительная веха в эволюции европейской интеграции и одновременно отправная точка нового этапа развития. Это программа на будущее. Впрочем, сам Договор четко и определенно устанавливает, что нововведения не носят сиюминутного характера. Они будут осуществляется поэтапно. Программа реформ рассчитана по меньшей мере на период до 2019 г. Вводимые Договором о реформе изменения подробно и детально рассмотрены в последующих главах учебника.

50 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 2. Правовая природа Европейского Союза

Глава 2 ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В главе рассматриваются порядок образования и правовой статус интеграционных объединений, цели и принципы ЕС, процедура приема и условия членства в ЕС

■