Административная ответственность

Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое за­конодательством предусмотрена административная ответственность. Она наступает, если нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответст­венности.

РазвитиеДо 1961 г. субъектами административной от-

административнойветственности были как физические, так ответственностии юридические лица, т. е. граждане, пред­приятия, учреждения, организации, причем

суммы штрафов не ограничивались. В условиях господства государст­венной, общенародной собственности наказание государственных ор­ганизаций штрафом означало лишь перекладывание средств из одного кармана в другой и казалось малоэффективным. Кроме того, в офи-382

циальных кругах стала преобладать концепция отмирания социалисти­ческого государства и уменьшения административных, принудитель­ных средств воздействия на правонарушителей, необходимости пере­хода к добровольному исполнению своих обязанностей перед обществом, повышения моральных стимулов.

Серьезной вехой стали указы 1961 — 1962 гг. о дальнейшем ограни­чении применения штрафов, налагаемых в административном порядке, которыми была отменена административная ответственность предпри­ятий, учреждений, организаций, а штрафы ограничивались 50—100 рублями и лишь в исключительных случаях доходили до 200 рублей. Для понимания их масштаба напомним, что максимальная пенсия составляла 120 рублей. Основным органом наложения админи­стративных взысканий стала административная комиссия при исполни­тельных комитетах Советов народных депутатов. И хотя последующие три десятилетия были временем установления новых административных проступков и введения новых органов, правомочных накладывать ад­министративные взыскания, административная практика не стала дос­таточно эффективной и созрела для нововведений.

Начало 90-х годов наряду с уменьшением доли государственной собственности и введением равноправных частной и муниципальной форм собственности характеризуется восстановлением административ­ной ответственности юридических лиц. Одними из первых актов в этой области стали Земельный кодекс РСФСР и Закон РФ об охра­не окружающей природной среды 1991 г.

Значительно возросли суммы штрафов, установленные этими и дру­гими федеральными законами; штрафные санкции вместо абсолютных сумм стали назначаться в кратном отношении к минимальному размеру оплаты труда, что облегчило их применение и повысило эффективность в условиях непрерывной инфляции. Органами, которым предоставлено право налагать административные взыскания, стали специально уполно­моченные на то государственные органы Российской Федерации в об­ласти охраны, контроля и регулирования использования земель, лесов, вод, объектов животного мира и среды их обитания, лесного, водного и земельного контроля, охраны окружающей среды, санитарно-эпиде­миологического надзора, технической инспекции труда профессиональ­ных союзов и многие другие.

Однако получилось некоторое «двоевластие»: административная ответственность, порядок ее применения и исполнения постановле­ний о наложении административных взысканий предусматривались в КоАП, являющемся головным, базовым федеральным актом адми­нистративного права, предусматривающим четыре десятка составов административных проступков в области землепользования и охраны окружающей среды.

В то же время действовали отраслевые федеральные законы, преду­сматривающие наряду с КоАП иные составы экологических, фаунисти-ческих, земельных правонарушений и более суровые меры наказания за них.

Среди предусмотренных в КоАП РФ 2001 г., вступившего в дейст­вие с 1 июля 2002 г., правонарушений имеются следующие:

самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);

3X3

бесхозяйственное использование земель (ст. 50);

порча сельскохозяйственных и других земель (ст. 8.6);

несвоевременный возврат временно занимаемых земель или не­приведение их в состояние, пригодное для использования их по на­значению (ст. 8.7);

уничтожение межевых знаков (ст. 7.2) и др.

ЭффективностьПрактика показывает, что на эффективность административнойадминистративной ответственности в области ответственностиземлепользования и обеспечения качества окружающей среды влияют:

недостаточная оперативность производства по делам об админист­ративных правонарушениях (более трети дел рассматриваются с нару­шением установленного в КоАП двухмесячного срока со дня совер­шения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух ме­сяцев со дня его обнаружения);

слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного взыска­ния (тем более, что местом рассмотрения дел об административных правонарушениях является, как правило, место их совершения, а не место жительства или работы);

необеспечение реальности исполнения постановлений (по тем же причинам: принятое по месту совершения правонарушения постанов­ление направляется по месту работы или жительства, где порой свое­временно не исполняется);

неадекватность взыскания содеянному (прежде всего ввиду незна­чительности сумм штрафов, установленных в законодательстве; законо­дательство зарубежных стран предусматривает более значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на правона­рушителей);

отсутствие стабильности и последовательности административной карательной практики (вследствие малозначительности штрафов — главного средства административного воздействия — координации этой деятельности в масштабе страны не осуществлялось должным образом; наблюдается колебание в правоприменительной практике, разнобой в ее осуществлении в различных регионах и даже в пределах территории субъекта Федерации);

слабое знание должностными лицами и гражданами законодатель­ства об административных правонарушениях (отсюда, например, сле­дуют повсеместные нарушения 15-дневного срока рассмотрения мате­риала с момента его поступления);

низкий авторитет правоприменительных органов и уровень право­вой культуры (это проявляется, в частности, в недостаточном числе добровольного исполнения постановлений, уклонении от исполне­ния).

При определении эффективности административной ответствен­ности за земельные и иные природоресурсные правонарушения целе­сообразно выяснять два вопроса: во-первых, степень реального при­менения ответственности и, во-вторых, состояние тенденции к изме­нению количества и качества правонарушений.

Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и выявленных правонарушений по годам и различным субъектам Рос­сийской Федерации свидетельствуют о значительном разрыве в боль­шинстве случаев между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями, что наводит также на мысль о высокой латентности (неизвестности, невыявляемости) земельных правонару­шений.

Констатировать тенденцию динамики административных правонару­шений еще сложнее. В ряде мест их количество увеличивается, в дру­гих—уменьшается, что нередко связывается с изменением кадрового состава контроля, проверками вышестоящих органов. Надо иметь также в виду, что фиксация и учет административных правонарушений (как и уголовных) находятся в руках человека и таким образом испытывают влияние людей, желающих приукрасить или отразить объективно поло­жение вещей.

На состоянии борьбы с административными правонарушениями заметно сказывается нравственная атмосфера среди должностных лиц контрольных органов, многочисленные их реорганизации. Нередко бытуют пессимистические настроения, желания получить больше прав по привлечению к ответственности, получению, ношению и примене­нию оружия, материальному обеспечению; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и правовой защиты работ­ников проверяющих служб. Решение этих проблем будет способство­вать повышению эффективности административной ответственности'.