Особенности правоотношений, основанных на праве Европейского Союза

Под правоотношением принято понимать общественные отношения в той их части, которая урегулирована нормами права'. Применительно к праву ЕС особенности возникающих на их основе и регулируемых ими правоотношений порождаются спецификой самой правовой системы ЕС.

К числу особенностей относится своеобразный характер происхождения юридических норм, образующих в совокупности право ЕС. Одни из них имеют своим источником учредительные акты, отличающиеся особым правовым статусом, порядком принятия и действия. Правила, установленные учредительными договорами, обладают прямым действием и интегрированы в правовые национальные системы. То же самое относится в целом к нормативным правовым актам вторичного права, принимаемым в одностороннем порядке институтами ЕС. Возникающие на их основе правоотношения обеспечены юрисдикционной защитой. Однако акты, принимаемые в рамках ОВПБ и ОПБО, не имеют прямого действия, и на них не распространяется юрисдикция Суда ЕС. В результате правоотношения, основанные на праве ЕС, в полном объеме возникают как прямой результат действия

¹ Существует и более узкое понимание правоотношения как отношения между субъективными правами и обязанностями, установленными нормами

права, i

Глава 8. Правоотношения, регулируемые правом ЕС 133

нормы права ЕС, а исключения должны быть прямо предусмотрены положениями ДР в данной области; субъектами правоотношений в этом случае выступают лишь государства — члены ЕС и институты ЕС, возможность возникновения правоотношений с участием частных лиц носит опосредованный характер. Они регулируются актами имплементации, принимаемыми ЕС или на национальном уровне.

Весьма специфично и содержание правоотношений, основанных на праве ЕС. В самом общем виде речь идет о правоотношениях, вызванных к жизни развитием и углублением интеграционных процессов. Однако интеграционные образования обладают строго лимитированным кругом ведения. Степень и полнота осуществления переданных им государствами-членами прав и полномочий определяется учредительными актами, принятыми на их основе актами вторичного права, уточняемыми и толкуемыми Судом ЕС. Все это естественно влияет на содержание и характер регулируемых правом ЕС отношений. Не менее существенно и то, что компетенция ЕС может носить как исключительный, так и смешанный или конкурирующий характер. В последнем случае подлежит применению принцип субсидиарное™. В результате правоотношение, порождаемое необходимостью достижения целей ЕС, может возникать на различной правовой основе. Оно может регулироваться как правом ЕС, так и национальным правом государств-членов. В этом случае само правоотношение носит комплексный характер.

Своеобразие правоотношений, порождаемых правом ЕС, обусловлено не только объемом полномочий интеграционных образований, определяющих предметную юрисдикцию права ЕС, но и особенностями его применения во времени и пространстве. Парижский договор 1951 г. о создании ЕОУС был заключен сроком на 50 лет. Вполне естественно, что это ставит вопрос о сохранении или прекращении правоотношений, которые возникли на его основе. При решении этой проблемы необходимо было принять во внимание, что в силу определенного правопреемства произошел переход полномочий ЕОУС функционирующим институтам¹. Длящиеся правоотношения, свя-

¹ Согласно Протоколу, дополняющему Договор о Сообществе, принятому с подписанием Ниццского договора, «все активы и обязательства ЕОУС по состоянию на 23 июля 2002 г., начиная с 24 июля 2002 г., передаются Европейскому Сообществу» (Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. С. 111). Аналогичный документ приложен к ДР.

134 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

занные с функционированием общего рынка угля и стали, сохраняют свою легитимность. Большая стабильность присуща отношениям, регулируемым последующими учредительными актами, действие которых не лимитировано во времени. Однако следует принять во внимание, что с введением в действие ДР обновляются и договоры, образующие правовую основу ЕС. Подробно вопросы правопреемства регулируются как ДЕС и ДФЕС, так и протоколами, определяющими правила переходного периода. Конечно, все это не может не отразиться на эволюции европейского интеграционного права и характере правоотношений.

Опыт применения права ЕС подтверждает, что правоотношения, возникшие в процессе интеграции, могут носить как временный (срочный), так и постоянный (бессрочный) характер. Это связано со спецификой конкретной правовой нормы, которая имеет зачастую программный и лимитированный по срокам действия характер. Примеров тому имеется весьма много.

Так, учредительными актами были определены этапы и сроки построения общего рынка, единого внутреннего рынка, ЭВС, создания зоны евро и введения евро в безналичное, а затем и наличное обращение в государствах — членах ЕС и др. Соответственно и акты вторичного права, изданные во исполнение этих предписаний, существенно различаются. Они могут носить лимитированный во времени характер (например, прекращение действия Протокола об Уставе Европейского валютного института с наступлением третьего этапа ЭВС) либо сохраняют свое действие и в последующий период (например, регламенты, детализирующие критерии участия в валютном союзе).

Показательно также, что ДЕС в части, предусматривающей возможность наложения санкций на государство-член, нарушающее ценности и принципы, закрепленные в ст. 2 Договора, особо оговаривает возможные последствия такого решения, принимаемого Советом большинством в 4/5 голосов. Согласно ст. 7 ДЕС Совет, принимая решение о санкциях, должен одновременно принять во внимание их возможные последствия для прав и обязанностей физических и юридических лиц. Кроме

¹ Текст Протокола об уставе Европейского валютного института см.: Единый европейский акт. Договор о Европейском Союзе. С. 204—215.

Глава 8. Правоотношения, регулируемые правом ЕС 135

того, решение о наложении санкций и соответственно ограничение пользования определенными правами данным государством не прекращают действия юридических обязательств, проистекающих из Договора.

На характер и содержание конкретных правоотношений оказывает воздействие и особый статус тех или иных территорий в рамках территории ЕС. Отдельные территориальные подразделения в силу особых причин могут наделяться определенными льготами и привилегиями (например, в сфере торговли), которые должны содействовать, например, экономическому развитию сравнительно отсталых заморских территорий. Перечень таких изъятий и список территорий, на которые они распространяются, приводятся в ДФЕС и приложении к нему.

Виды правоотношений

Втеории права существующие правоотношения принято подразделять на общие и конкретные. Применительно к праву ЕС первые основываются преимущественно на постановлениях учредительных актов, вторые в большинстве случаев — на предписаниях вторичного права. В зависимости от предмета регулирования они служат основой возникновения правоотношений, связанных с предметной дифференциацией норм права ЕС, например таможенное, налоговое, предпринимательское право, право конкуренции и др.

К праву ЕС вполне применимо принятое в конституционном праве деление возникающих правоотношений на учредительные, правоустановительные и правоохранительные. | Учредительные отношения определяются как их содержанием, так и природой порождающего их источника права. В праве ЕС большинство такого рода норм, определяющих цели и принципы интеграционного образования, круг его ведения, институциональную структуру, порядок функционирования, содержатся непосредственно в учредительных договорах. Именно их рассматривают как институциональные. Постановления учредительных договоров носят преимущественно рамочный или программный характер. Их реализация в рамках ЕС осуществляется посредством актов вторичного права и решений Суда ЕС.

Нормативные правовые акты общего характера, такие как регламент, служат основанием для правоустановителъных отно-

136 Часть 1. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 8. Правоотношения, регулируемые правом ЕС

шений. Сторонами в этих отношениях могут быть и государства-члены, и институты ЕС, а также частные физические и юридические лица. При наличии регламента права и обязанности сторон прослеживаются сравнительно отчетливо. Сложнее обстоит дело при применении директив (рамочных законов), которые не содержат детальной регламентации возникающих правоотношений. Они указывают лишь цели, подлежащие достижению, и сроки, в течение которых государства-члены должны осуществить их имплементацию. Такие директивы адресуются, как правило, государствам, за которыми сохраняется свобода выбора средств (но не сроков) имплементации. В течение двух месяцев с момента вступления директивы в силу субъекты права ЕС обладают правом оспаривания легитимности директивы в Суде ЕС. Правоустановительные отношения в полном объеме в сферах, регулируемых директивами, формируются опосредованно и регламентируются национальными актами имплементации. Эти отношения носят, однако, только «вертикальный» характер (соответственно, и возможность судебного оспаривания), т. е. государство, издавшее акт, — частные лица, но не отношения между частными лицами (по горизонтали). Соответственно, круг прав и обязанностей сторон в возникающем правоотношении носит строго направленный характер. Возможность предъявления иска частным лицом иному частному лицу исключается.

| К числу правоохранительных относят правоотношения, возникающие в связи с необходимостью исполнения обязательств, вытекающих из предписаний права ЕС. Эта разновидность правоотношений также весьма специфична.

Договор о ЕС содержит специальное установление (ст. 4), обязывающее все государства-члены неукоснительно соблюдать и обеспечивать осуществление предписаний Договора. Это обязательство распространяется и на акты вторичного права, изданные на их основе. На Комиссию возложено наблюдение за исполнением этих обязательств. Их нарушение может стать основанием для принятия Комиссией рекомендаций по исправлению положения. Отсутствие должной и адекватной реакции служит основанием для возбуждения иска о неисполнении обязательства. Правом возбуждения такого иска пользуются только привилегированные истцы (государства-члены и институты ЕС). Решение Суда ЕС носит обязательный и окончательный характер.

Правоохранительные отношения возникают при решении о наложении санкций, предусмотренных ДЕС, в связи с нарушением ценностей и принципов ЕС. Решение выносится на основе специальной процедуры, предусмотренной ст. 7 ДЕС. Правом наложения санкций в некоторых специальных областях (нарушение правил конкуренции, борьба с демпингом и др.) наделена Комиссия. Решение Комиссии о штрафных санкциях может быть обжаловано в судебном порядке.

Преобладающей тенденцией в области применения права ЕС остается расширение правоохранительных отношений. Это, однако, не привело к созданию собственного аппарата принуждения. В сфере отношений внутри ЕС исполнение соответствующих функций резервировано за государствами — членами ЕС.

) Правоотношения, порождаемые правом ЕС, можно в зависимости от их содержания подразделить на материальные и процессуальные. Основной массив норм права ЕС образуют нормы материального права. Они регулируют самые разнообразные отношения, связанные с жизнедеятельностью интеграционных образований. Условия и порядок принятия решений, способы и методы их реализации закрепляются в процессуальных нормах и порождают соответствующие правоотношения. Они могут содержаться в различных по своей юридической природе актах. Так, порядок формирования институтов ЕС, способы принятия решений закрепляются в учредительных актах. Условия деятельности институтов детализируются в актах; принятых в их развитие и дополнение. Таковы, в частности, внутренний регламент Совета, внутренний регламент Комиссии, Регламент Европейского парламента, Устав судебных органов ЕС и процессуальные регламенты судебных инстанций. Изучая процессуальные отношения, следует обратить внимание на то, что осуществление решений судебных инстанций ЕС регулируется процессуальным правом государств — членов ЕС. Рассмотрение судебных исков в национальных судебных учреждениях, предъявляемых в целях защиты прав и интересов, основанных на праве ЕС, также осуществляется на основе национального процессуального права страны суда.

Помимо приведенной выше существуют и другие схемы классификации правоотношений. Однако в любом случае необходимо определить их правовое основание, права и обязанности сторон в правоотношении, способ и порядок их защиты.

138 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

При этом важно иметь в виду разный уровень построения этих отношений и участвующих в них субъектов. Процессуальное положение субъектов зависит от их статуса. Процессуальная правосубъектность государств-членов и институтов ЕС (привилегированные истцы) в рамках права ЕС является максимально полной. Процессуальная правосубъектность частных лиц более ограниченна, а осуществление ими определенных действий, например при обращении в судебные органы ЕС, подчинено дополнительным правилам и требованиям.

В решениях Суда ЕС сформулированы некоторые основополагающие принципы, которым обязаны следовать национальные суды государств-членов. К ним отнесены: недискриминация, равноправие сторон, эффективность и др. Особо подчеркивается ответственность государств-членов за ущерб, причиненный частным лицам в результате нарушения права ЕС. «Право Европейского Сообщества подтверждает, — записано в решении Суда по делу Франкович от 19 ноября 1991 г., — преимущественную силу принципа, согласно которому государства-члены обязаны возмещать ущерб, причиненный частным лицам, вменяемый им нарушением права Европейского Сообщества»¹.

С введением в действие и приданием юридической силы Хартии основных прав ЕС в определенной мере систематизируются и подтверждаются принципы судопроизводства в ЕС. Положения Хартии (в ряде случаев дословно) совпадают с постановлениями ЕКПЧ и трактуются в разъяснении на основании или с учетом практики ЕСПЧ и решений, вынесенных Судом ЕС. Особые оговорки относительно Хартии сделаны Великобританией, Польшей, а позднее Чехией.

----------------

¹ Суд Европейских сообществ. Избранные решения. С. 307.

Часть II

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА

ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

■

Глава 9

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ