Глава 6. представительная власть

1. Парламент как институт представительной власти.

2. Федеральное собрание — парламент России:

становление и эволюция.

1. Парламент как институт представительной власти.Парламент (англ. parliament, фр. parlement, нем. parlament, от parler — говорить, разговаривать) — высший законодательный орган, осуществляющий представительство основных социально и политически активных групп населения.[110] Парламент — избираемый населением страны (в некоторых странах имеется практика частично назначаемого парламента) представительный орган, носитель законодательной власти, институт демократического общества.[111]

Начальные формы народовластия и представительства нашли свое воплощение в социальной организации и «стратификации» родоплеменных отношений (род — основанная на кровных связях форма общности людей). Для родовых отношений были характерны, обусловленные традициями общая собственность, круговая порука и кровная месть. Это тип человеческого общежития, когда весь народ, «люди», «власть», «община» обладали правом на участие в родовой и племенной собственности, представляли вооруженное силу, принимали непосредственное участие в системе власти и управления. То есть народ, власть и вооруженная сила не разделялись в сознании людей.

Однако и в таком состоянии социума не существовало полного равенства, так как статус части людей, составляющих общину, определялся рядом обстоятельств. Более высокое положение было связано c личными заслугами (удачей, богатством) или возрастом (хранителями традиций), происхождением от знатных предков. Кроме того, неравенство проистекало из естественного соотношения между членами общины — родоначальники, старейшины, остальные мужчины, мужчины, женщины и дети.

С появлением публичных институтов власти в ряде обществ, например, в древнегреческих полисах, в Риме и других начальных государственных образованиях «народовластие» претерпело видоизменения. В это время появляются новые факторы общей жизни людей: стратификационные процессы в различных сферах жизни общества в форме господства и подчинения, назначения на политические должности, знаковая (формальная) регламентация, связывающая отношения между людьми. Институт геронтократии в период становления государственности постепенно утрачивает свое главенствующее положение. В это же время институт ранней патриархальности становится господствующим.[112]

С начала становления государственности в различных странах «парламенты» представляли собой сочетание традиционных форм организации власти и собственно публичных ее отношений, которые складывались в общественной системе. Они могли воспроизводиться в виде периодически созываемых съездов для решения общих вопросов. Но это были «советы» родственников «князя» и аристократии, союзов князей и аристократии, которые объединяли в единое государственное образование автономные территориальные образования. На отдельных территориях (автономиях) «единого государства» официальная власть и свободное население организовывались в виде собраний. Но Совет господ и народное собрание не были параллельными государственными учреждениями и не являлись различными правительственными образованиями, а представляли собой две различные политические силы. Они отличались не столько правительственными функциями, сколько социально-политическими интересами (В.О. Ключевский). Иначе говоря, часть прежней аристократии теряла в структуре публичных отношений свою власть. Как следствие, эта аристократия выступала посредником между институтами публичной власти и народом.

В средние века в Европе сословно-представительные органы государства выполняли функции «ограничения» власти монарха и поиска согласия между сословиями. Современный парламент как общенациональное представительное учреждение с законодательными, контрольными и другими функциями — сравнительно новый институт. Начало его становления связывается с практикой функционирования представительных собраний ряда европейских стран и теоретическим осмыслением природы этих собраний различными научными школами.

В политической системе любого государства было и имеет место разделение труда или разделение функций между различными уровнями и институтами власти. [113] Но идея необходимости самостоятельности и независимости, отдельных друг от друга ветвей государственной власти в политической теории наиболее последовательно сформулирована в конце XVII — начале XVIII в. (Т. Гоббс в середине XVII считал, что деление власти приводит к ее разрушению). Один из сторонников идеи разделения властей был Ш.Л. Монтескье. Монтескье обосновывал необходимость независимости трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) в виде трех элементов государства, отношения между которыми образует единую систему.[114]

Основные принципы современных либеральных политических систем можно свести к следующим признакам: личная свобода, правовое равенство, народное представительство, осуществляемое с помощью «свободных» выборов (согласие управляемых); иерархия юридически-правовых норм, основанная на принципах законности; разделение власти, обеспечивающее контроль правительства парламентом и др.

Личная свобода понималась классиками либерализма в негативном смысле. Предполагалось, что не должно быть произвольного вмешательства в частную жизнь индивида со стороны государственных институтов, социальных групп и других индивидов. Вместе с тем свобода не отождествлялась анархией и вседозволенностью. Она определяется возможностью делать все, что не запрещено законом и не нарушает свободу других индивидов.

Правовое равенство производно от свободы отдельной личности и предполагает равенство с другими индивидами в обладании правами перед законом и судом. Правое равенство не означает равенства имущественного и социального.

Государство, ограниченное правом и законом означает, что функции государства связываются правом. Они должны состоять, прежде всего, в защите жизни, свободы и собственности индивида, как и защиты от внешнего нападения и др. Как следствие институты государства ограничиваются правом и законом, его организационная структура строится на основе разделения властей. Институты власти, структурирующие государство, находят свой источник в народе, то есть в согласии «управляемых». Принцип согласия управляемых предполагает то, что система институтов, составляющих государство, легитимна в том случае, если она основывается на поддержке народа.[115]

Теория и практика классической либеральной «демократии» не означала, что власть должна принадлежать непосредственно народу. Народное «представительство» подвергалось сомнению. Например, английский парламент первым, по мнению ряда ученых, приобретает значение государственного собрания. Вместе с тем становление и эволюция английского парламента включала несколько этапов.

Первый шаг[116] в создании «неписанной конституции» в Англии в современном значении нередко определяется 1215 г., когда, Иоанн Безземельный подписал «Великую хартию вольностей», в которой определялись права дворянства и части состоятельных граждан. Под давлением баронов король принял на себя и наследников престола некоторые обязательства, ограничивающие его власть. А именно: не устанавливать налоги без согласия коллегиального органа, который представлял аристократическое сословие — королевской курии. Это собрание «аристократии» с 1265 г. стало называться парламентом.

В конце XIII века «народное собрание» выступало в виде постоянно действующего института государства, а в конце XIV в. английский парламент добился законодательной инициативы. Устойчивость данного института укрепилась в XV в., когда был обеспечен иммунитет (неприкосновенность) в форме сословной принадлежности и бюрократических должностей его членов. Билль о правах (1689 г.) окончательно признал парламент в качестве периодически созываемого органа власти. Это правовой институт указал от имени представительного правления главе государства, что он не имеет права только своими решениями приостанавливать действие законов, вводить налогообложение, осуществлять изъятия из существующих законов, угрожать представительному органу силой, вмешиваться в выборный процесс и нарушать свободу дискуссий в парламенте. То есть именно в это время парламент превратился в высший законодательный орган страны.

Политическая система Англии в XVIII — начале XIX вв., со времени, когда эта система стала считаться моделью классического парламентаризма, отличается от субстанционального понимания современной парламентской власти, как в Англии, так и других странах. Она (политическая система) была связана и ограничена цензовым избирательным правом. Право голоса в начале XIX имели более двух процентов подданных монарха Великобритании, остальные граждане были лишены этих возможностей влиять на политику государства. Принципы включения народа в политическую жизнь в форме расширения избирательного права в этой стране осознавались, входили или прививались более 150 лет. «В 1832 г. Акт о реформе ограничил и стандартизировал имущественный ценз; в 1867/1868, а затем в 1884/1885 гг. новыми законами этот ценз был снижен еще больше; в 1918 было введено всеобщее и почти равное избирательное для мужчин старше 21 года и женщин старше 30 лет; в 1948 г. — ликвидированы университетские места и некоторые другие аномалии, и только в 1968 г. возрастной ценз снижен до 18 лет для мужчин и женщин».[117]

Сегодня, в большинстве стран мира понятие «парламент» понимается и принимается. То есть, оно стало универсальным понятием, как и другие термины, характеризующие институты государства: «глава государства», «правительство», «глава правительства», «судебная власть» и др. В современных государствах название, а главное статус этого института, может быть различным. Компетенция и функции парламента определяются писаной и неписаной конституцией, конституционными традициями, конституционными соглашениями или конституционными практиками.

Наряду с понятием «парламент» в современной политической науке используется термин «парламентаризм». Парламент и парламентаризм являются взаимосвязанными, но не равнозначными понятиями. Парламентаризм не существует без выборной верховной представительной власти. Основой парламентаризма является сильный и полновластный парламент.[118]

Под парламентаризмом следует понимать такую взаимосвязь между государственными институтами и народом, при которой парламент играет существенную политическую роль и при которой он выступает в качестве субъекта и объекта политической борьбы, в виде органа государственной власти, способного принимать те или иные политические решения. В государствах, в которых парламент не имеет такого веса в системе власти, используется другое понятие — «ограниченный парламентаризм». Таким образом, парламентаризм — это не столько форма власти парламента, сколько содержание его деятельности, а также способ или метод реализации государственной власти, режим взаимозависимости и взаимной ответственности законодательной власти и правительства в системе представительной демократии.

Парламент как представительный институт государственной власти, наряду с другими властями, призван способствовать целостному процессу формирования и функционирования суверенной народной власти. Институт представительства — это, во-первых, делегирование полномочий; во-вторых, — типичность, обладание средними характеристиками некой группы лиц. В-третьих, представительство является символом государства (А. Бирч).[119]

Представительная власть в своем предназначении должна воплощать данные три аспекта, смысла или содержания нормативной деятельности этого органа политической власти. Парламент в целом является представителем народа (действующего по его поручению), делегированного народом (избирателями — обществом, он нация в миниатюре), он, одновременно, символизирует источник, поддержку власти и способность народа оказывать влияние на «разработку и принятие» политических решений в интересах общества и его защиту.[120]

В отличие от принципа представительства (делегирования) полномочий, когда избранные депутаты становятся независимыми от своего электората, людей, которые их избирали, имеет место принцип повелительного императивного мандата. Реализация этого принципа предполагает, что каждый избиратель является держателем свой доли суверенитета и только эта доля передается избранному депутату. В согласии с такой постановкой проблемы передоверительного суверенитета зависимость депутатов от избирателей предопределяет смысл и значение наказов и самой идеи императивного мандата. Депутат, сохраняя зависимость от избравших его граждан, должен строить свою работу в соответствии с пожеланиями и волей своего электората.[121]

В большинстве современных государств реальная политическая жизнь обусловила не всегда содержательно, но, по крайней мере, формально принцип представительного мандата как наиболее рационального с позиции социально-политической эффективности. Считается, что депутат должен представлять не своих избирателей, а все общество.

Последнее не означает отсутствие взаимодействия депутатов с избирательным корпусом. Предлагаются несколько моделей взаимосвязей депутатов парламента и их избирателей:

- в виде «слуг избирателей» или «службы округу» (США);

- в форме «опекунов народа» (Великобритания, Франция);

- качестве «проводников воли партии» (тоталитарные режимы и общества по советскому образцу);

- как «зеркала общества» (идеально-типическая модель, не достигнутая ни одной из современных стран).[122]

В этом контексте основное значение имеет институт «профессионального» партийного политического «опосредования», в котором в органическом единстве переплелись две основные идеи либеральной демократии. С одной стороны, положение, согласно которому ни один человек не вправе управлять другим человеком без согласия последнего. С другой — довод о том, что, поскольку каждый отдельно взятый индивид не в состоянии непосредственно участвовать в управлении государством, интересы различных категорий людей могут быть представлены в системе власти особыми уполномоченными, главным образом политиками-профессионалами, которым делегированы соответствующие прерогативы и права. Путем «представительства» различных социальных групп, слоев, классов, их интересов, например, с помощью партий общество как бы соединяется с государством.

В большинстве стран современного мира роль выразителя «народного суверенитета» отводится избирательному корпусу (народу). Но позитивное значение в этом процессе играет не только и не столько полное участие масс, электората в принятии решений (и без политики у народа достаточно проблем), сколько то, что выборы могут способствовать открытой конкуренции политических элит с целью завоевания тех или иных правительственных постов. Это может являться, по сути, одним из действенных (формальных) рычагов контроля над функционированием административной власти. Организуется этот контроль преимущественно партийными элитами в процессе борьбы за власть, а также их участием в государственных структурах — представительной и исполнительной власти.

Полномочия парламента складывались исторически. Они видоизменялись в ходе реальной исторической практики. В обобщенном виде функции парламента можно свести к некоторым характеристикам. Парламент: 1) формирует правительство партией (или коалицией партий) большинства, одержавшей победу на всеобщих выборах, утверждает главу и членов правительства; 2) оказывает поддержку политике правительства посредством принятия законов, предлагаемых правительством; 3) реализует право распоряжаться финансами (бюджетное право — от английского — сумка, содержимое) и контроля за его исполнением правительством; 4) ратифицирует важнейшие международные договора и соглашения; 5) осуществляет контроль над текущей деятельностью правительства в целом и отдельными министрами, обладает правом вынесения вотума недоверия правительству (требование отставки); 6) имеет право оппозиции (партий меньшинства) контролировать и критиковать деятельность правительства, предлагать альтернативы политическому курсу правительства; 7) осуществляет законодательную деятельность, т. е. разрабатывает, вносит, обсуждает и принимает законы; 8) предлагает внесение изменений и дополнений в конституцию квалифицированным большинством, в случае если законом не предусмотрен другой порядок.[123]

Все названные полномочия или функции представительной власти могут иметь различные вариации, которые определяются различными конституционными и иными соглашениями, обычаями или конвенционными нормами. Например, президент США формирует правительство из представителей своей партии, независимо от того, какой партии принадлежит большинство в Конгрессе, а президент России формирует и утверждает правительство независимо от расклада партийных сил в Федеральном Собрании РФ и своей партийной принадлежности.

Начальным и конечным результатом деятельности представительного органа является создание той или иной правовой нормы. Законодательные полномочия парламента — это одна из важнейших его функций. Парламент, как правило, признается основным или единственным законодательным органом страны.[124] Благодаря различным источникам права, в рамках особой процедуры принятия закона, соответствующей определенным требованиям, рождаются те правовые нормы, которые призваны реализовывать функции регулирования отношений между индивидами, социально-политическими институтами и т. д. Именно осуществление законодательной функции позволяет парламенту оказывать влияние на социальный и политический процессы.

Законодательные функции представительное собрание осуществляет в соответствии с процедурой, которая предусмотрена регламентом парламента или регламентами палат. Одной из стадий законодательного процесса является внесение законопроекта. Парламент обязан принять к рассмотрению законопроект только при условии, если он внесен в соответствии с установленными правилами лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы. Сообразно субъектам такого права различают: во-первых, народную инициативу; во-вторых, парламентскую инициативу; в-третьих, правительственную инициативу; в-четвертых, специальную инициативу — это тот случай, когда законопроект может вноситься лицом или органом, который указан в основном законе.[125] Наибольшую эффективность имеет правительственная инициатива и инициатива «сильных» глав государств.

Принятый к рассмотрению законопроект проходит несколько стадий обсуждения и доработки (вносятся поправки и изменения) специальными комиссиями и парламентом в целом. В двухпалатном парламенте законопроект рассматривается обеими палатами. Процесс перехода законопроекта их одной палаты в другую палату и обратно характеризуется понятием «челнок». Во избежание этой процедуры члены обеих палат создают согласительную комиссию и вырабатывают проект, устраивающий обе стороны.

В период обсуждения законопроекта партийные фракции могут использовать различные приемы, защищая свои политические позиции. Например, используется прием «флибустьерство» — затягивание прений или принцип «суварикоми» — это тот случай работы парламента, когда часть депутатов преграждает вход в зал заседаний другим депутатам. Бойкот основывается на отказе части депутатов парламента участвовать в его заседаниях или отказе от мандатов. В Англии применяется прием «гильотины». Он предполагает прекращение прений на основе графика.[126]

Порядок работы парламента, полномочия и условия его деятельности регламентируются конституцией и специальными законами. Законы, как правило, устанавливают: 1) порядок созыва высшего представительного органа; 2) порядок роспуска высшего представительного органа; 3) порядок продолжения срока полномочий отдельного созыва парламента; 4) порядок согласования решений палат высшего представительного органа; 5) кворум, при наличии которого парламент осуществляет свои полномочия; 6) требуемое большинство, при наличии которого решения высшего представительного органа принимаются; 7) виды заседаний, на которых парламент осуществляет свои полномочия.[127]

Важной структурной особенностью европейских парламентов является деление их состава на партийные фракции (группы), имеющие ту или иную политическую ориентацию. Позиция партийной фракции, как правило, определяется лидерами соответствующей партии. На практике члены партийной фракции обладают значительной автономностью. Проблема партийной лояльности и дисциплины возникает тогда, когда этого требует обстановка в парламенте. В условиях текущей работы парламента депутаты действуют самостоятельно.

Состояние партийной дисциплины членов парламентских фракций в различных странах отличается. Но необходимо иметь в виду, что в большинстве европейских партий есть свои левые, центристы и правые. Последнее не может не отражаться и на составе парламентских фракций, где может быть «внутренняя оппозиция» («заднескамеечники»).[128] Соответственно имеют место случаи, когда заднескамеечники оппозиционных партий голосуют вместе с правящим большинством. Может быть противоположная ситуация, когда недовольные проводимым политическим курсом своего правительства члены фракции голосуют вместе с оппозицией. Но такие отклонения допускаются обычно лишь при голосовании по частным вопросам политики и отдельным законопроектам. В то же время, если перед парламентом ставятся важные вопросы, включая вопрос о вынесении вотума доверия правительству, то лидеры фракции требуют от парламентариев строгого соблюдения партийной дисциплины, вплоть до угрозы исключения отступников из рядов своей партии.[129]

Парламенты различных стран отличаются и своей структурой. В Западной Европе в средние века сословно-представительные собрания включали представительство трех основных сословий — духовенство, дворянство и «третье сословие». Трехпалатная структура представительного средневекового органа утвердилась во Франции, в королевствах Пиренейского полуострова, в большинстве княжеств западной части Германии. В швабском крайстаге было пять палат (в буквальном переводе — «скамей») — князья Церкви, прелаты, светские князья, графы и бароны, города.[130] Смысл многопалатного парламента (двух, трех и т. д.) состоял в том, что каждое из сословий как части народа имеет своих представителей в государственном органе.

Парламент Англии в это же время сложился как двухпалатный, который состоял из «монарха и палат». Верхняя палата являлась более консервативной, обеспечивая защиту традиций, нижняя палата более демократичной. В целом они составляли баланс интересов, обеспечивали компромисс между ведущими социальными группами средневековья. Двухпалатная структура представительства в разных вариациях существовала в Богемии, Польше, Венгрии, Скандинавии. В России Земской собор также мог делиться на две палаты (например, собор 1648 г). В первой заседали духовная власть и боярская дума, состоящая из бояр, окольничих (окольничий занимал второй чин после боярина) и думных людей, во второй — «ответной палате» собирались все выборные люди, дворяне и посадские.[131] К концу XVI — середине ХVII вв. с усилением королевской и царской бюрократии сословные представительные учреждения прекратили свое существование в большинстве стран Европы. Возрождение представительных институтов в новых условиях происходило в Европе в конце XVIII — начале XIX вв.

Современные парламенты состоят из одной[132] или двух палат (монокамеральная и бикамеральная системы), но истории известны случаи большего числа палат. По конституции СФРЮ 1963 (в редакции 1968 г.) число палат равнялось шести. В ЮАР, в период «апартеида», раздельного существования рас был трехпалатный парламент, палаты которого формировались по расовой принадлежности.

Исторически под воздействием динамики соотношения социальных и политических сил структура парламентов в разных странах видоизменялась или даже менялась. Согласно конституции США 1787 г. однопалатный конгресс конфедерации был заменен двухпалатным конгрессом федеративного государства. Во Франции в различные периоды ее истории, начиная с 1789 г. осуществлялись неоднократные попытки парламентского конструирования в сторону «единого собрания» или «двухпалатного собрания». Двухпалатный парламент в полном объеме при доминировании Национального собрания, но с полновластным сенатом возродился в V республике. Подобные изменения в структуре парламента происходили и в других странах Европы.

Однопалатные парламенты функционируют в большинстве государств современного мира: в Греции, Исландии, Люксембурге, Норвегии, Португалии, Финляндии, Дании, Швеции, Венгрии, Украине, Китае, Турции, Индонезии, Южной Корее, Пакистане и др. Своеобразна структура парламентов Исландии и Норвегии. Парламенты этих стран однопалатные, но состоят из двух частей (секций). Из общего числа депутатов 1/4 — в норвежском, и 1/3 — в исландском парламентах выделяются в отдельную палату. Обе палаты рассматривают и решают одни и те же вопросы, но в случае разногласий проводят общие рабочие заседания, тем самым реализуя принцип двойного контроля над принимаемыми решениями.

Двухпалатные парламенты существуют во всех современных федерациях (Россия, Индия, США, ФРГ, Бразилия, Нигерия, Австралия, Бельгия, Швейцария, Австрия, Босния и Герцеговина и др.). Двухпалатные парламенты действуют и во многих унитарных образованиях — это Франция, Италия, Польша, Румыния, Чехия, Испания, Хорватия, Нидерланды, Словения, Италия, Белоруссия и др.

В современных условиях одна из тенденций эволюции парламентов идет в направлении от монокамеральной к бикамеральной системе функционирования высших представительных институтов. Известны примеры уменьшения палат (Швеция, Дания),[133] но общая тенденция развития парламентаризма идет в направлении увеличения числа палат высшего представительного органа (двухпалатности).

При формировании парламентов европейских государств в разных вариантах и сочетаниях используются прямые выборы по следующим системам: пропорциональная система, простого большинства и большинства в два тура; непрямые выборы; назначение региональными органами власти или главой государства; наконец кооптация. В ряде стран, разделенных на этнические группы, практикуется этническое квотирование. Практика формирования вторых палат в Европе показывает, что невозможно создать более или менее общезначимые теоретические идеально-типические модели, воспроизводящие порядок формирования этих палат.

Доминирующая черта порядка формирования вторых палат парламентов европейских стран — это территориальный принцип представительства. Данный принцип определяет составы большинства этих палат, избираемых прямыми выборами (Италия, Швейцария, Хорватия, Польша) и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов. Территориальный принцип представительства определяет составы палат, члены которых «назначаются» (Германия, Россия). При этом указанный подход практикуется в федерациях (Россия,[134] Германия, Босния и Герцеговина, Австрия) и в унитарных государствах (Франция, Польша, Хорватия, Италия, Словения).[135]

Отметим, что в унитарных государствах вторая палата является не только данью традициям, для выражения интересов административно-территориальных образований, а естественным требованием времени, когда исторические и административные регионы получают возможность оказывать влияние на процесс принятия общегосударственных политических решений.

При этом политико-правовой статус палат, полномочия палат, сроки полномочий депутатов палат, порядок обновления палат могут быть различными и в унитарных государствах, и в федерациях. Например, в Бельгии, Италии и Швейцарии полномочия первой и второй палат аналогичны. Они формируют правительство и осуществляют законотворчество. В ряде государств вторая палата представляет региональные интересы. Такие палаты имеют место в Австрии, Ирландии, Нидерландах, Франции, ФРГ и др.

Смысл двухпалатного парламента заключается в том, чтобы обеспечить максимальное представительство интересов общества как целого (интересов территорий, социальных групп) и демонополизировать законодательную деятельность, свести к минимуму опасность парламентского диктата, утверждение диспропорций между ветвями разделенной государственной власти и тем самым предотвратить угрозу принципам парламентаризма.

Двухпалатность парламента обеспечивает достижение компромисса по поводу закона в ходе самого законодательного процесса, а не в столкновениях высшего представительного органа и правительства на стадии реализации принятого парламентом закона. Двухпалатная организация парламента означает не только размежевание процедур формирования парламентов, она не является видом формально-юридического учреждения, декларирующего наличие двух коллегий в составе депутатского корпуса, но предполагает функционирование палат этих представительных органов по преимуществу в режиме раздельных заседаний. Законодательный процесс в таких парламентах осуществляется исключительно по палатам.[136]

Классификация парламентов. С позиций объема и характера, закрепленных конституцией писаных и неписаных законодательных полномочий высшие представительные органы можно подразделить на несколько видов. Различают парламенты с абсолютно неограниченной (абсолютно неопределенной) компетенцией. К данной группе относятся парламенты, которые обладают правом принимать законы о любых вопросах. То есть ни в конституции, ни других предписаниях не дается перечня вопросов, которые должны рассматриваться парламентом и воплощаться в принимаемых им правовых актах (Англия, Япония, Италия, Ирландия, Греция). В этой связи о парламенте Англии говорят, что «он может сделать все, не может только женщину превратить в мужчину и наоборот». К таким парламентам по формальным признакам относились высшие представительные институты стран мировой социалистической системы (СССР, страны народной демократии), а так же относятся современные социалистические государства.

Другой тип парламентов — парламенты с абсолютно ограниченной (абсолютно определенной) компетенцией. В виде примера такой модели специалисты ссылаются на Конституцию Франции 1958 г. Ее особенность состоит в том, что в ней «жестко» ограничен перечень вопросов, которые включены в компетенцию парламента, но одновременно предусматривается, что этот перечень парламентских полномочий может быть уточнен и дополнен органическим законом.

Еще одна модель парламентов — парламенты с относительно ограниченной (относительно определенной) компетенцией. В научных исследованиях нет единых подходов к проблеме критериев отнесения высших представительных органов к третьей форме, как следствие к совокупности государств, которые имеют такие парламенты. Одни считают, что такая компетенция характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Так как в этих государствах властные возможности центральных институтов ограничены правами субъектов федераций или территориальными образованиями. Как следствие центральный парламент может функционировать только в этих рамках (США, Испания и др.). Можно встретить и иную позицию. Это тот случай, когда рамки ограниченной законодательной компетенции парламентов являются подвижными (федерации — ФРГ, Индия Малайзия), т. е. в тех странах, где имеется совместная компетенция союза и субъектов его составляющих.

Поэтому выделяется и четвертая форма организации парламентов — это парламенты с относительно определенной компетенцией. В этой ситуации определяется специфика отражения способа увеличения или уменьшения объема полномочий и характера законодательной компетенции и предполагается необходимость различать понятия «относительно ограниченная компетенция» и «относительно определенная компетенция». Последнее качество парламента учитывает не только разницу объемов компетенции парламентов, но и связывается с идеей подвижных ситуаций деятельности и во временных границах компетенции высшего представительного органа. Как следствие одно и тоже государство способно попадать в разные классификационные группы. [137]

Наряду с воспроизведенными моделями парламентов могут предлагаться и другие виды, в основе которых находятся особенности взаимоотношений и взаимодействий между верховной представительной властью и правительством. В соответствии с этими критериями выделяются: 1) доминирующие парламенты; 2) автономные парламенты; 3) ограниченно автономные парламенты; 4) подчиненные парламенты; 5) полностью подчиненные парламенты.

Доминирующие парламенты. — Модель парламентов, при которой ведущую роль в политической жизни играют высшие представительные органы. Они формируют и «жестко» контролируют правительство. Доминирующие парламенты существуют в условиях «крайнего и поляризованного плюрализма» (Франция времени Четвертой республики 1946–1958 гг., современная Италия).

Автономные парламенты. Этот вид парламентов, которые контролирует законодательный процесс, но не имеют конституционных рычагов воздействия на правительство (формирование, отставка). Примерами такого рода парламентов служат (Конгресс США, парламенты скандинавских стран).

Ограниченно автономные парламенты. Названная модель парламентов существует в условиях острого соперничества правительства и оппозиции в высшем представительном собрании (палата общин в Великобритании).

Подчиненные парламенты. Такая форма парламента возникает в странах, когда все или значительная часть верховных полномочий парламента концентрируются в руках главы государства (парламенты Боливии, Узбекистана, Белоруссии, национальное собрание Франции до второй половины 1980-х гг.).

Полностью подчиненные парламенты. Подобные парламенты функционируют в тех странах, где реальным центром приятия важнейших государственных решений являются не парламенты, а партия и партийные комитеты. Кроме этого режим работы общенациональных представительных органов не обеспечивает его полновластие в структуре представительства, так как они не являются постоянно действующими учреждениями (Верховные Советы в СССР, РСФСР и др.).[138]

2. Федеральное собрание — парламент России: становление и эволюция.

В отличие от ряда государств, становление и развитие представительных начал в России происходило в специфических формах и в другие сроки. Но это не означает, что утверждались представительные институты в полном отрыве от общих исторических процессов. Вместе с тем в нашей стране первое представительное собрание парламентского типа, в современном понимании этого термина, было образовано в 1906 году. Данное собрание получило имя — Государственная дума. Дважды она распускалась и просуществовала около 12 лет, до времени падения самодержавной власти. Государственное собрание имело четыре созыва — первая, вторая, третья и четвертая Государственные думы.