Коммунальное управление в Германии
Опыт организации местного самоуправления в Федеративной Республике Германия особо интересен для России как федеративного государства.
В ФРГ местное самоуправление защищено конституционно-правовыми гарантиями трех видов.22
1. Институционные гарантии, закрепленные в Конституции ФРГ в статье 28. В ней четко определено, что в общинах «народ должен иметь представительство, обеспечиваемое в результате всеобщих, прямых, свободных, равных выборов при тайном голосовании... Общинам должно быть предоставлено право решать местные вопросы в рамках закона под собственную ответственность...».23
2. Конституционно-правовые гарантии в сфере финансовых отношений. Они закреплены в статьях 106 и 107 Конституции ФРГ.
3. Конституционно-судебные гарантии правозащиты общин.
Согласно статье 93 Конституции ФРГ, Германия является федеративным государством, поэтому основная схема структуры государственного управления включает в себя три независимых уровня: федеральное управление, земельное управление, коммунальное управление. Каждый из этих уровней имеет свой автономный и сконцентрированный круг задач. Но, несмотря на сильную децентрализацию, государственная целостность Германии не подвергается опасности. Причиной этого являются следующие пять факторов:24
1) общефедеральный правопорядок;
2) регулируемая в масштабе всей федерации государственная служба;
3) национальная структура партий;
4) общефедеральная экономическая система;
5) общефедеральное административное устройство.
Коммунальное управление подразделяется на три уровня: общинное, районное, надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность.
Действующие в Германии организационные устройства общин основаны на четырех типах конституций: магистратная конституция, бургомистрская конституция, северогерманская конституция совета местного самоуправления, южногерманская конституция совета местного самоуправления.
Система местного управления ФРГ строится в соответствии с административно-территориальным делением, сходным в большинстве земель. Страна состоит из 16 земель, в состав которых входят округа, районы, города в ранге районов и общины. Все 16 федеративных земель имеют собственные избираемые населением парламенты, свои правительства и располагают законодательными компетенциями во всех областях, в которых законодателем прямо не назван федеральный парламент.
Как Основной закон (Конституция) ФРГ, так и конституции земель закрепляют за общинами сильные позиции. В ФРГ в вопросе государственного строительства действует следующий принцип: если государство хочет иметь поддержку народа, то демократия должна строиться снизу вверх.
Общины в ФРГ интегрированы в общую систему государственной власти, являясь хотя и самым низшим ее звеном, но одновременно и самым важным.
Районы ¾ это следующая ступень системы местного самоуправления и низшие органы собственно государственной администрации. Глава района (ландрат) избирается либо непосредственно населением, либо районным собранием. Небольшие города и поселки входят в состав района и подчиняются ему. Более крупные поселения могут сами выполнять функции районов ¾ это так называемый город-район или районный центр.
Округа составляют среднюю инстанцию, промежуточную между министерствами земель и районами. Это чисто административные образования, они не имеют представительных органов. Глава округа обычно назначается правительством земли.
Важнейшей предпосылкой для закрепленного в статье 28 Основного закона ФРГ и в земельных конституциях права на самоуправление является, по мнению немецких ученых, право общин на собственные источники финансирования ¾ налоги и сборы. Общины имеют право претендовать и на часть налоговых поступлений земли при учете задач, которые обязана выполнять последняя. Земли путем дотаций и перераспределения финансовых средств обязаны обеспечить общинам как минимум такое финансовое положение, которое позволит им выполнять свои задачи.25 Во многом благодаря таким финансовым гарантиям право на самоуправление не превращается в пустую фразу, а имеет реальное содержание и претворяется в жизнь.
7.6. Тенденции развития муниципального
управления за рубежом
Анализ опыта местного управления в Великобритании, Франции, ФРГ и других западноевропейских странах показывает, что там сложился довольно стройный механизм разделения функций органов центральной и местной власти, органам местного управления все шире делегируются государственные функции, а их права в решении местных вопросов расширяются.
Проводимые в Западной Европе реформы с некоторой долей условности можно разделить на три вида, которые взаимодействуют и дополняют друг друга: структурные, функциональные и организационные реформы.26
Структурные реформыкасаются организационных отношений между различными уровнями местного управления ¾ это территориальные реформы местных единиц, а также учреждение регионального уровня управления.
Одна из тенденций этих реформ ¾ укрупнение муниципалитетов (Великобритания, ФРГ, Скандинавские страны). В зарубежной литературе отмечается, что после Второй мировой войны произошло расширение общественных задач, четко оформились требования населения влиять на их решение на местном уровне. Результатом стала децентрализация большого количества общественных задач, которые были переведены с центрального на муниципальный уровень. Очевидно, что успешно реализовать возросшее число общественных задач возможно только после укрупнения муниципалитетов, и прежде всего в сельской местности.
Муниципальный опыт Западной Европы свидетельствует, что вопросы изменения границ муниципалитетов, их укрупнения, слияния должны решаться законодательным путем с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов и населения.
Функциональные реформынаправлены на перераспределение функциональных отношений между местными, региональными и центральными уровнями управления. Такие реформы почти всегда проводились одновременно со структурными и чаще всего связывались с понятиями централизации и децентрализации. В свою очередь, эти понятия включают степень свободы, которую органы местного самоуправления имеют в унитарном государстве или в субъекте федерации. Функциональные реформы ведут к перераспределению прав, обязанностей, компетенций, ответственности и чаще всего осуществляются на законодательном уровне. Эти реформы всегда сопровождаются перераспределением финансовых ресурсов, как отпускаемых государством на нужды местного управления из центрального бюджета, так и получаемых за счет местных поступлений.
Организационные реформыкасаются внутренней структуры органов власти и управления на местах. Такие реформы затрагивают отношения между местными представительными учреждениями и исполнительными органами.
Все вышеперечисленные виды реформ в большей или меньшей мере коснулись значительного числа стран Западной Европы. Так, в Великобритании такие реформы проходили в 1970-1980-х гг., во Франции ¾ в 1960-1970-х гг. (наиболее кардинальные ¾ в 1982 г.), в ФРГ ¾ в 1980 г.
Важную роль в развитии местного самоуправления играет Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая в Страсбурге в ноябре 1985 г.
Изучение зарубежного опыта реформ муниципального управления позволяет выделить следующие основные тенденции его развития.
1. Усиление исполнительной власти за счет представительной системы, рост влияния бюрократии. Это компенсируется ростом профессионализма управления. Усиление исполнительных органов происходит в разных формах: при определении структуры органов местного самоуправления больший объем властных полномочий закрепляется за исполнительными органами; представительные органы передают часть своих функций исполнительным органам (на определенное время или бессрочно).
2. Использование в работе муниципальной власти экономических рычагов ¾ налогов, лицензирования, контрактов с частными фирмами. Это способствует, с одной стороны, увеличению доходной части местных бюджетов, с другой ¾ развитию муниципального хозяйства и стимулированию предпринимательства. Однако для большинства государств проблема формирования достаточной финансовой основы остается весьма актуальной.
3. Изменения функций органов местного самоуправления. Это обусловливается рядом обстоятельств: во-первых, появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (экологические и др.); во-вторых, часть функций, традиционно осуществляемых муниципалитетами, передается представителям общественных объединений или частных компаний (например, уборка и утилизация мусора и т. п.); в-третьих, урбанизация и демографические изменения приводят к фактическому сокращению собственно сельских поселений и росту числа городских, что не может не отражаться на характере функций, осуществляемых муниципалитетами. Кроме того, наблюдается сокращение роли муниципалитетов в решении социальных вопросов.
4. Множественность управленческих структур, что порождает «эффект бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за это не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.
5. Передача полномочий из центра на места (децентрализация управления), хотя это не всегда означает одновременную демократизацию управления.
6. Видоизменение территории местного самоуправления, что сопровождается одновременным разукрупнением территориальных единиц (например, крупных городов) и слиянием мелких единиц (например, в сельской местности). Одна из тенденцийреформ местного самоуправления за рубежом ¾ укрупнение муниципалитетов (в частности, в Великобритании, Германии, Скандинавских странах). Так, в Дании перед реформой местного самоуправления в 1970 г. было 1297 сельских и 88 городских муниципалитетов. В ходе реформы они были преобразованы в 275 крупных муниципалитетов. Целью реформы являлось создание «жизнеспособных» муниципалитетов с территорией и налоговой базой, позволяющими органам местного самоуправления эффективно решать местные вопросы.
7. Развитие сотрудничества между различными муниципалитетами, объединение их усилий для разрешения определенных общих проблем.
Рассматривая тенденции современного развития местного самоуправления на Западе, зарубежные авторы подчеркивают, что общественная структура управления в каждом государстве находится под сильным влиянием исторических факторов и политической культуры, а это значительно расширяет диапазон общественных механизмов: от передачи функций на самый низкий уровень до усиления централизованного контроля. Несмотря на различия в своем историческом развитии, западноевропейские страны имеют сходную тенденцию стремления к «золотой середине», где-то между централизацией и децентрализацией. Иными словами, центральное правительство признает автономию местных органов власти, но в то же время устанавливает над ними определенный контроль.
__________________
1 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. М.; Ростов-н / Д, 2000.
Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005.
2 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005.
3 Шапсугов Д. Ю. Местная власть в России и Германии. Ростов-н / Д., 1995. С. 17.
4 Япония. Энциклопедический словарь. М., 1992.
5 Канада: местное управление и самоуправление. М., 1995.
6 Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М.: Дело, 1999.
7 Там же.
8 Там же.
9 Там же.
10 Там же.
11 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005.
Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М.: Дело, 1999.
12 Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М.: Дело, 1999.
13 Там же.
14 Кудинов О. А. Муниципальное право Российской Федерации: курс лекций. М.: Ось-89, 2005.
15 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005. С. 17.
16 Кудинов О. А. Муниципальное право Российской Федерации: курс лекций. М.: Ось-89, 2005.
17 Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М.: Дело, 1999.
18 Там же.
19 Там же.
20 Там же.
21 Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: учебное пособие. М.: Ось-89, 1998.
22 Шапсугов Д. Ю. Местная власть в России и Германии. Ростов-н / Д., 1995.
23 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005. С. 14.
24 Шапсугов Д. Ю. Местная власть в России и Германии. Ростов-н / Д., 1995.
25 Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: учебное пособие. М.: Ось-89, 1998.
26 Ясюнас В.А. Местное самоуправление: Комментарии. Разъяснения. М., 1997.