Характеристики организационной структуры как предмет анализа и проектирования
Организация как социально-экономическая система включает в себя две подсистемы (Рис. 1): подсистему производства и подсистему управления производством. Каждая из этих подсистем формирует свою организационную структуру в зависимости от технологий. Основой для проектирования структур производства лежит технология производства конкретного продукта или услуги. Иерархия в таких структурах определяется последовательностью производственных циклов.
В основе организационных структур подсистемы управления лежит управленческая технология, определяющая последовательность разработки управленческих решений и доведения их до исполнителей. Взаимосвязь двух подсистем в единую организационную структуру определяется посредством обеспечения производства всеми необходимыми ресурсами, включая финансовые потоки, информацию, персонал, материалы, оборудование, организационные условия деятельности.
Рис 1. Схема функционального содержания организации[3].
Специфика проектирования организационных структур муниципалитета определяется отсутствием четких границ в рамках всей Администрации и ее структурных подразделений между двумя подсистемами - производственной и управленческой. В целом, если рассматривать город как мегаорганизацию, вся администрация может изучаться как единая подсистема управления этой организацией.
При этом система управления будет включать несколько уровней иерархии. Однако в силу разнородности, многоуровневости элементов системы муниципального управления целесообразнее выделить обособленные организационные системы, в каждой из которых будет своя производственная и управленческая подсистемы. Более того, оправданным в рамках проектирования организационных систем представляется рассматривать управленческую подсистему как отдельный объект анализа и проектирования. Обоснованность таких шагов обусловлена тем, что управленческая система (например, управляющие компании, структуры административного управления) при определенных условиях обладает всеми признаками организации. Основным продуктом ее производственной деятельности будут управленческие решения, управленческая информация.
В рамках данного учебного пособия объектом анализа является высший уровень иерархии Администрации г. о. Самара, которая включает следующие структурные уровни (Рис 2).
Рис 2 . Структурные уровни высшего управленческого персонала Администрации г. о. Самара
Основным объектом проектирования в организации является организационная структура. Структура организации определяет, каким образом должны быть распределены задачи, какой должна быть субординация, каковы формальные координирующие механизмы и модели взаимодействия. Каждая организация самостоятельно определяет для себя эти характеристики в зависимости от степени неопределенности внешней среды, технологии производства Важнейшими характеристиками организации, отраженными в организационных структурах, являются комплексность, формализация, определенное соотношение централизации и децентрализации. Ниже в отражены показатели, предмет анализа и проектирования организационной структуры по каждой характеристике применительно к высшему уровню управления Администрации г. о. Самара (таблица 2).
Таблица 2. Основные характеристики организационных структур
Комплексность рассматривает степень дифференциации в рамках организации. Она включает уровень специализации или разделения труда, количество уровней в иерархии и степень территориального распределения подразделений организации. Дифференциация организационной структуры является важнейшим условием формирования устойчивых к внешней среде организационных систем. По каждой из характеристик существуют свои требования рациональности, соблюдение которых и является предметом анализа и проектирования организационных структур.
Остановимся подробнее на некоторых из них. Рациональность построения организационной структуры управления обеспечивается эффективностью вертикального зонирования (выстраивание управленческого персонала в определенную иерархию), обусловленного соблюдением следующих принципов[4]:
1) Выделение в организационной структуре системы управления подсистем стратегического управления и оперативного управления с соответствующим распределением функций (рис.3).
Рис 3. Принципы рациональности распределения по зонам управляемости высшего управленческого персонала Администрации МО
Структурное оформление функции стратегического управления обеспечивает механизм реализации закона развития. В административных структурах муниципального управления структуры стратегического управления представлены подразделениями, отвечающими за социальное и экономическое развитие территорий. Необходимость подобной структурной дифференциации обусловлена спецификой содержания управленческой деятельности в рамках стратегического развития организации. Управление социально- экономическим развитием не может охватить все функции управления городом. Оно призвано дать общие ориентиры, сформулировать приоритеты, определить показатели. Мероприятия в рамках реализации стратегических документов, например, Комплексной программы социально-экономического развития, не всегда совпадают с плановыми функциональными мероприятиями отраслевых департаментов и их подведомственных учреждений. Это относительно автономный процесс, имеющий свои структурные уровни.
2) Структурное разделение подсистемы управления производством на две подсистемы: подготовки производства и оперативного регулирования производственного процесса
3) Выделение интегральной функциональной подсистемы управления организацией как экономической системой. Это необходимо для обеспечения взаимосвязи организации с окружающей средой в организационной структуре системы управления. Такая подсистема реализует класс организационно-экономической функциональной управленческой деятельности. Cответственно в рамках подсистемы экономического управления происходит экономическое планирование, контроль, учет экономических показателей деятельности подразделений организации (рис. 3).
4) Группировка функциональных подразделений по зонам управляемости высшего управленческого персонала должна происходить в зависимости от специфики объектов управленческой деятельности, т. е. по подсистемам управления основными активными элементами организационной деятельности: по кадром, материальным ресурсам, финансам и т. п.
5) Единство информационной базы (не только базы данных, но и первичной информации), взаимосвязанность функциональных операций и технологии обработки информации. Это означает, что при формировании организационной структуры необходимо учитывать схему документооборота и информационных связей.
6) Формирование «плоских»организационных структур за счет сокращения и минимизации уровней управления в целях увеличения скорости прохождения информации и повышения ее достоверности.
Под формализацией понимаются заранее разработанные и установленные правила и процедуры, определяющие поведение работников.
Соотношение централизации и децентрализации определяется уровнями, на которых вырабатываются и принимаются управленческие решения. Принятое соотношение централизации и децентрализации определяет характер и тип устанавливаемой организационной структуры управления. Посредством сочетания централизации и децентрализации в муниципальном управлении вырабатываются механизмы реализации закона композиции-пропорциональности.
Характеристики организации и их различное сочетание порождают большое количество типов организационных структур. Выбор организационной структуры определяется среди прочих такими факторами, как состояние внешней среды, технология производства.
С точки зрения формирования рациональных организационных структур наиболее содержательной является классификация по способу группировки подразделений.
В этой классификации наиболее распространенной является функциональная структура организации, которая предполагает построение элементов организации по функциональному признаку. Функциональные подразделения решают строго определенный перечень задач или управленческих функций.
К преимуществам функциональных структур можно отнести:
- наличие условий для развития специализации, повышения квалификации;
- возможность избежать дублирование управленческих функций;
- единоначалие позволяет организовать контроль на всех уровнях иерархии.
Однако эти достоинства могут стать недостатками, когда организация сталкивается с ростом неопределенности внешней среды, с необходимостью быстро реагировать на изменения, расширять пространство своей деятельности.
В этих условиях функциональная структура становится неэффективной. Ни один отдел в такой организации не несет ответственности за конечный результат деятельности организации. Специализация функций порождает большое количество «узких» менеджеров, с ограниченными полномочиями и ответственностью. Затруднена координация между отделами. Каждый разрабатывает собственные стратегии развития и программы.
Преодоление этих недостатков требует поиска структурных решений в обеспечении более эффективной координации функциональных звеньев по горизонтали, повышения ответственности и расширения полномочий руководителей среднего и низового звена, освобождения высшего эшелона от оперативного контроля. В целом это осмысливается как неуклонный переход к органическому типу управленческих структур, т.е. повышению их гибкости и адаптивности.
Разновидностями этого типа структур являются проектные, матричные, программно - целевые, бригадные формы организации управления.
Проектные структуры формируются при разработке организацией проектов, по которым понимаются любые процессы целенаправленных изменений в системе. Управление, которым включает определение его целей, формирования структуры, планирование и организацию выполнения работ, координацию действии исполнителей.
Матричная структура предусматривает, что ей приходиться иметь дело с гораздо большим объектом информации и принятых решений, чем в других типах структур, в ней больше коммуникационных каналов и центров принятия решений, более масштабные задачи по интеграции различных видов деятельности. Для этих целей применялись и применяются разные организационные формы: специальные координаторы, целевые и комплексные коллективы, автономные группы, варьирующие сметы, информационные сети, внутрифирменное предпринимательство и т.д.
Матричная структура представляет собой организацию, построенную на принципе двойного подчинения исполнителей: с одной стороны – непосредственному руководителю функциональной службы, которая предоставляет персонал и техническую помощь руководителю проекта, а с другой стороны – тому руководителю, который наделен соответствующими полномочиями для осуществления проекта в соответствии с запланированными сроками, ресурсами и качеством.
При такой организации руководитель проекта взаимодействует с двумя группами подчиненных: с постоянными членами проектной группы и с другими работниками функциональных отделов, которые подчиняются ему временно и по ограниченному кругу вопросов.
Переход к матричным структурам охватывает обычно не всю организацию, а лишь ее часть. При этом успех в значительной мере зависит от того, обладают ли руководители проектов профессиональными качествами менеджеров и могут выступать в проектной группе лидерами.
Программно-целевая организация управления одновременно обслуживает как задачи планирования, так и деятельность организации в целом. Эта форма широко используется на практике, отражая положительную философию о человеке и принцип участия в управлении. Начальники и подчиненные совместно устанавливают цели для выполнения программы и своего развития. Этот подход позволяет интегрировать цели трех уровней: индивидуальные, групповые, организационные[5].
Широкое распространение процессного подхода к организации управления позволяет говорить о процессной структуре - структуре, в которой формирование организационных единиц и взаимоотношений между ними осуществляется по процессному принципу, То есть каждая организационная единица отвечает за выполнение какого либо бизнес-процесса в организации, вознаграждается по его результатом и, исходя из этого, строит свои взаимоотношения с другими единицами. Этот тип структуры лучше всего отвечает требованиям адаптации фирмы к окружающему миру, эффективного использования творческого потенциала быстрого реагирования на изменения рынка и т. д.
Администрация города – крупное структурное образование. Поэтому предлагается использование сочетания нескольких подходов при проектировании организационных структур. Все зависит от среды, в которой действуют структуры муниципального управления.
На высшем уровне управленческой иерархии в системе «Глава города - заместители Главы города - Главы районных администраций» предлагается сохранить линейно-функциональную структуру с пересечением линейных и функциональных иерархических связей, которые определяют территориальные и отраслевые задачи, стоящие перед Администрацией города (рис 4).
Рис. 4. Построение организационной структуры администрации муниципального образования при сочетании отраслевого и территориального принципов подчинения.
На втором уровне управления (Зам главы города – руководители департаментов), где идет разделение функциональных подсистем на подсистемы стратегического и оперативного управления, необходим переход к различным вариантам более гибких структур. Например, можно рассмотреть стратегическое управление как сквозной процесс и спроектировать его с использованием методики процессного подхода.
Определяя техническим ядром организации структуры управления социальными и экономическими процессами муниципального образования -, необходимо рассмотреть вопрос о возможности на третьем уровне (руководитель департамента – отраслевые отделы в районных администрациях – подведомственные учреждения) ввести проектно-целевые организационные структуры.
Анализ организационных структур муниципального управления в соответствии с общими принципами проектирования организационных структур позволяет обозначить основные направления их совершенствования.
В силу многоаспектности и многоуровневости системы муниципального управления была обоснована допустимость выделения в качестве объекта проектирования отдельный блок структурной иерархии - высший уровень управления в городской Администрации.
Как направление анализа и проектирования организационных структур, предложено технологическое ядро организации – управление социально-экономическим развитием, которое определит стратегию организации во внешней среде и основные структурные решения.
В качестве стратегии поведения организации во внешней среде были предложено и обосновано направление прогнозирования.
На базе основных законов, определяющих направления и принципы взаимодействия организации с внешней средой и ресурсной базой, можно вывести основные характеристики организационных структур, которые подлежат проектированию. По каждой их этих характеристик определены принципы рациональности построения организационных структур и предложены следующие направления проектирования:
- разделение организационно подсистемы стратегического и оперативного управления;
- усиление структур по контролю эффективности функционирования аппарата управления;
- структурное оформление единой информационной политики;
- переход в рамках ответственности и полномочий муниципалитета на более децентрализованную систему управления;
- распределение управленческих функций и определение численности управленческого персонала в соответствии с количественными характеристиками функциональной управленческой деятельности.
При проектировании организационных структур необходимо внедрить на разных уровнях иерархии различные типы распределения управленческих функций по подразделениям – линейно-функциональный, процессный, программно-целевой.
Подобные направления совершенствования организационных структур в итоге должны привести к повышению эффективности муниципального управления.