Понятие и особенности поощрения
Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей: «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию»*. Стимулы – это средства, побуждающие деятельность людей, активизирующие их возможности. С помощью стимулов осуществляется целенаправленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.
Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы поведения подвластных. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид – поощрение.
В научной литературе различают два вида стимулов: негативные (взыскания) и позитивные (поощрения). «Верховная власть, – отмечал еще А. Н. Радищев, – многие имеет средства направлять деяния граждан в стезю закона, и все они могут быть предметом общего законоположения. Средства сии суть:
1) воспретительные;
2) побуждающие...
* Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. М., 1956. С. 103.
...Воспретительные средства суть положенные в законе наказания, побудительные – суть награждения разного рода...»*.
Поощрение – это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения.
В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский правовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового и других отраслей права.
Действующими правовыми актами закрепляются:
• виды правовых поощрений;
• основания их применения;
.полномочия субъектов власти поощрять;
• порядок поощрения (поощрительное производство).
Больше всего в рассматриваемом правовом институте норм административного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер поощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.
Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть масса источников, специальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Положение о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством 27 декабря 1994 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства Российской Федерации, утвержденное Правительством 31 мая 1995 г., и многие иные акты центральных федеральных органов.
* Радищев А. Н, О законоположении // Избранные философские сочинения. М., 1949. С. 405.
Акты о поощрении издаются в субъектах Федерации, например, во многих республиках, входящих в состав Федерации. Так, в 1997 г. был принят Закон «О наградах и почетных званиях в Иркутской области». В 1999 г. законы с такими же названиями приняты в Московской и Свердловской областях. Аналогичные акты действуют во многих субъектах Федерации.
Вторая группа источников административно-поощрительных норм – акты, в которых наряду со многими другими включены и одна или несколько поощрительных норм. Это, например, законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП РСФСР.
Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:
• фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;
• оно связано с оценкой уже совершенных деяний;
• оно персонифицированно, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;
• оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;
• оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребностью в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не случайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».
Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты; художнику, изобретателю – признание.
Если поощрение урегулировано правом, оно реализуется в форме правоприменения. К сожалению, поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко – субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномочиями.
Основные принципы поощрительной деятельности: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие – вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.
Обоснованность означает, во-первых, наличие заслуги, во-вторых, соответствие ее награде. Явная несоразмерность меры поощрения ее фактическому основанию у поощряемого и окружающих может вызвать не радость, а огорчение. Например, в 1998 г. доктор наук, академик, почти сорок лет проработавший в учреждении, автор большого числа научных работ и т. д. в связи с юбилеем был премирован небольшой денежной суммой. Представляется, что руководитель организации, издавший такой приказ, отступил от принципа соответствия. Он нарушается и тогда, когда за небольшие заслуги даются большие премии (чины, награды).
Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих. А с другой стороны, положительно влияет на многих из тех, кто узнал, кто и за что поощрен.
«Поощрение, – справедливо отмечает проф. А. П. Коренев, – это публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга»*.
Принцип разнообразия обусловлен огромным множеством хороших дел. Соответственно, и реагировать на них администрация должна по-разному, используя большой арсенал поощрительных мер. Кроме того, есть немало людей, организаций, которые многократно совершают то, что заслуживает наград. Многократное поощрение одного субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных благодарностей, премий и т. д. в силу особенностей человеческой психики постепенно снижается. Правовое закрепление принцип разнообразия получил, например, в Положении о государственных наградах, утвержденных указом Президента Российской Федерации**. В ст. 10 Положения говорится: «Повторное награждение одноименными наградами не производится, кроме награждения государственными наградами, имеющими степени, и награждения за проявленные мужество, смелость и отвагу».
Поощрение лучше воздействует на того, кто его заслужил, и окружающих, если оно производится оперативно, своевременно. Худший вариант несвоевременного поощрения выражен в таком газетном штампе: «Награда нашла героя через...».
*Коренев А. П. Административйое право России. М., 1966. С. 182.
** СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 269.
Государственная администрация не является монополистом в поощрительной деятельности. Поощряют все типы администраций: частная, муниципальная, государственная. Поощряют также президенты, представительные государственные органы, суды. Так, награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и государственных премий производится Президентом Российской Федерации. Во многих случаях государственная администрация начинает поощрительное производство, оформляет необходимые материалы и ставит перед президентами, представительными органами, судами вопросы о поощрении конкретных субъектов права, например, о присвоении почетного звания, досрочном освобождении от отбывания наказания, замене его более мягким, награждении почетной грамотой Областной думы*.
Виды правовых поощрений устанавливаются законами (федеральными, субъектов Федерации),, актами государственной администрации.
В их числе Трудовой, Уголовно-исполнительный кодексы, положение о государственных наградах Российской Федерации. Правительство России в последние годы учредило, например, нагрудные знаки «Учитель года», «Почетный таможенник», Почетную грамоту Правительства Российской Федерации. Органы федеральной исполнительной власти вправе устанавливать различные премии, звания, нагрудные знаки по согласованию с Государственной герольдией при Президенте России.
Главы субъектов Федерации, их законодательные органы устанавливают свои премии, звания и иные меры поощрения. Чаще всего они используются для награждения граждан, проживающих и работающих на территории субъекта Федерации, действующих там организаций. Но в ряде случаев они рассчитаны на экстерриториальное применение. Так, губернатор Свердловской области ежегодно присуждает «Демидовскую премию» выдающимся ученым России.
* Например, областная Дума Законодательного Собрания Свердловской области награждает организации и граждан Почетными грамотами законодательного Собрания Свердловской области.
Все вышеизложенное позволяет по содержанию различать три разновидности поощрительной деятельности государственной администрации:
1) она устанавливает виды, порядок поощрения и поощряет;
2) она на основе законов оформляет соответствующие дела и принимает решения о поощрении конкретных субъектов;
3) она на основе законов, указов президентов оформляет соответствующие дела и направляет их президентам, в законодательные органы и суды общей юрисдикции для решения вопросов о поощрении.
Способы поощрения
Как метод осуществления государственной административной власти поощрение представляет собой систему способов поощрительного административного воздействия. Систематически вступая в отношения с большим числом граждан и организаций, обладая огромными полномочиями, распоряжаясь колоссальными материальными ресурсами, государственная администрация использует разнообразные средства поощрения, отмечает заслуги многих.
Для лучшего понимания того, что поощрение – важный метод административного воздействия, необходимо вспомнить, что главная цель администрации – созидание, организация, совершенствование. Стимулирование хороших дел органично связано с позитивной административной деятельностью. А разнообразие славных дел очень велико, а значит, и средства их поощрения должны быть многочисленны.
Все средства позитивного стимулирования по способу их воздействия на поощряемых можно поделить на:
• моральные;
• материальные,
• смешанные;
• статутные.
Очень широко на практике используются такие средства морального поощрения, как объявление благодарности, награждение грамотой. К сожалению, сейчас намного меньше, чем раньше, используется такое поощрение, как занесение на Доску Почета (предприятия, вуза, района, города)*. К военнослужащим, работникам органов внутренних дел, кроме того, применяются такие средства морального поощрения, как снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания, занесение в Книгу почета, награждение нагрудным знаком, награждение личной фотографией служащего, снятого у развернутого Знамени части (органа внутренних дел). Специфическим средством поощрения выпускников образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования является диплом с отличием**, спортсменов – звание (мастер спорта и др.), а организаций – награждение знаменем.
* В 80-х гг. XX в., когда каждая организация старалась иметь и регулярно обновлять свою Доску Почета, один инспектор по кадрам написал в личном деле служащего: «награжден Доской Почета».
**В быту его называют «красным дипломом». Поэтому среди студентов ходит такая шутка: «Лучше красные щеки и синий диплом, чем синие щеки и красный диплом».
Самые распространенные материальные поощрения – премии и ценные подарки. Существует огромное разнообразие премий (в том числе государственные, правительственные, производственные). А ценным подарком может быть почти любой предмет материального мира, имеющий ценность. Правда, сейчас не одаряют земельными угодьями, как в XVIII–XIX вв., но машины, квартиры в качестве наград используются. Кроме того, в вузах и в иных учебных заведениях студентам, учащимся повышаются размеры стипендий, сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие-офицеры награждаются именным оружием.
Меры поощрения могут быть одновременно и моральными, и материальными. Такой смешанный характер воздействия имеет, например, досрочное присвоение очередного звания или присвоение звания на одну ступень выше, чем предусмотрено по занимаемой должности. Помимо морального эффекта такая мера имеет и материальный эффект – увеличение размера, получаемого оклада. Смешанный характер имеют именные студенческие стипендии, награды победителям конкурсов, олимпиад.
Говоря о смешанном характере воздействия, нужно иметь в виду кроме чисто морального и материального поощрения еще и приобретение в связи с этим дополнительных прав: льгот при приеме в вузы, увеличение отпуска и др. Здесь можно упомянуть и досрочное снятие судимости.
Администрация исправительного учреждения вправе поощрить осужденного к лишению свободы разрешением на получение дополнительной посылки, дополнительный телефонный разговор, дополнительное свидание, увеличение продолжительности прогулки, переводом со строгого режима отбывания наказания на общий.
При строгом подходе статутные средства поощрения можно считать смешанными. Но их основная особенность в том, что они изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного артиста (строителя, агронома, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата Государственной премии.
Применяются статутные меры в основном к гражданам. Но когда они используются в отношении организаций, статус последних тоже изменяется. Например, если театр стал академическим.