Участие партий в электоральных процессах и избирательные фильтры
Избираемость власти (прежде всего законодательной) как один из главных параметров демократизма государства заставляет государство гораздо более подробно регламентировать вопросы осуществления партиями своей основной политической функции – участия в выборах и референдуме.
24 июня 2004 в ФЗ «О референдуме РФ» были внесены поправки, значительно ужесточающие процедуру инициации референдума. Определено, что инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов РФ; каждая региональная подгруппа должна включать не менее 100 участников референдума; все участники собрания региональных подгрупп должны нотариально заверять свои подписи; каждая подгруппа должна регистрироваться в теризбиркоме субъекта РФ, сроки регистрации подгрупп ограничивались двумя месяцами.
Вводился запрет на регистрацию других подгрупп по такому же или схожему вопросу референдума, сбор подписей в поддержку референдума могли осуществлять исключительно члены инициативной группы и только в том субъекте, где зарегистрирована подгруппа; сроки сбора подписей сокращены с 3 месяцев до 45 дней. Предусмотрена возможность отзыва инициативы решением более половины региональных подгрупп.
Новации крайне резко оценили многие политические партии, заявляя, что они выхолащивают возможности партии реально организовать всенародное голосование. Как показывает практика, опасения полностью оправдались – ни одна из партийных инициатив (чаще всего с ними выступали КПРФ и «Яблоко») не была поддержана Центризбиркомом.
Другие ограничения связаны с участием партий в формировании органов власти.
Как уже указывалось выше партии России самым активным образом пытаются провести своих кандидатов на властные посты. Так, в рамках президентской кампании в 1996 г. своих кандидатов выдвигали шесть политических партий: КПРФ (Г. Зюганов), ЛДПР (В. Жириновский), «Яблоко» (Г. Явлинский), Партия самоуправления трудящихся (Св. Федоров), Русская социалистическая партия (В. Брынцалов) и Социалистическая народная партия (М. Шаккум). В 2000 г. вновь участвовали в выборах лидеры КПРФ, ЛДПР и «Яблока», а также руководители общественно-политических движений «За гражданское достоинство» (Э. Памфилова) и «Духовное наследие» (А. Подберезкин). В 2004 г. официальными представителями партий на президентских выборах были Н. Харитонов (КПРФ), О. Малышкин (ЛДПР), С. Миронов (Российская партия жизни); еще два кандидата (С. Глазьев и И. Хакамада) формально шли как независимые кандидаты, но отражали интересы вполне определенных политических сил. В 2008 г. традиционно своих лидеров выдвигали КПРФ и ЛДПР, как независимые кандидаты шли лидер Демократической партии России А. Богданов и беспартийный Д. Медведев, выдвинутый четырьмя политическими партиями («Единая Россия», «Справедливая Россия», «Гражданская сила» и Аграрная партия России). В 2012 г. победившему лидеру партии «Единая Россия» В.Путину составили конкуренцию руководители КПРФ, ЛДПР и партии «Справедливая Россия» Г. Зюганов, В. Жириновский и С. Миронов.
Активное участие партии принимали в парламентских кампаниях. Так, в процесс выборов в 1993 г. вступило 35 организаций и блоков, зарегистрированы для сбора подписей 21 из них; включены в избирательный бюллетень 13; 8 прошли 5-процентный барьер и провели своих кандидатов в Думу. В целом в Государственной Думы I созыва были представлены 260 депутатов являвшихся членами 34-х партий.
Спустя 2 года в выборах участвовало 43 партии и партийных блока, еще 22 объединения не прошли регистрацию. В Думе было представлены члены 10 партий.
В 1999 г. к участию в парламентских выборах было допущено 26 партий, 6 из них сформировали свои парламентские фракции.
В 2003 году в выборах участвовали 23 партии, четыре из них провели своих кандидатов в Думу.
В дальнейшем число партий-участниц все более сокращалось (в 2007 г. – 11 партий, в 2011 г. – 7), а число фракций неизменно оставалось равным четырём.
В 1990-е годы выборы с использованием партийных списков проходили только в девяти регионах (в т.ч. в шести – только однажды: в Марий Эл, Тыве, Саратовской области, Усть-Ордынском и Корякском автономных округах). Большинство участников кампаний представляли разрешенные в то время региональные партии и блоки: «Кузнецов, Полозов, Савицкий – вместе ради будущего» (Псков), Народная партия суверенной Тывы, «За родной Урал» и «Май» (Свердловск), «Наши», «За Лебедя», Блок Анатолия Быкова, Северная партия (Красноярск), «Янтарный край» (Калининград) и др. Из общефедеральных партий успех сопутствовал только КПРФ, НДР, Партии пенсионеров, движениям «Единство» и «Отечество».
После законодательного запрета на создание региональных партий участие в формировании законодательных ассамблей регионов принимали только федеральные, прежде всего парламентские партии.
На сегодняшний день в 56 из 83 субъектов РФ[106] представлены все 4 парламентские партии – «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия». В парламенте Карачаево-Черкесской Республики место ЛДПР в четверке заняла партия «Патриоты России». Еще в четырёх ассамблеях (Волгоградская, Ивановская, Калининградская области и Хакасия) пятым участником стала партия «Патриоты России», а в Карелии, Псковской области и Петербурге - «Яблоко». Пять фракций в Дагестане: ЕР, КПРФ, СР, «Патриоты России» и «Правое дело».
По три фракции в Якутии, Саратовской и Тульской областях (не представлена ЛДПР), в Смоленской и Тамбовской областях (отсутствует СР). Всего по две фракции в Башкортостане, Калмыкии, Мари Эл, Мордовии, Татарстане, Москве, Краснодарском крае, Кемеровской, Пензенской, Ростовской областях ( ЕР и КПРФ), Тыве и Чечне (ЕР и СР), Чукотке (ЕР и ЛДПР).
Причины этой динамики весьма разнообразны, но несомненно важное влияние на нее оказывает система государственного регулирования.
Как известно, число избирательных цензов для граждан России невелико. Для активного избирательного права их собственно только два - возраст (18 лет) и дееспособность (по медицинским причинам либо в связи с осуждением к лишению свободы). К потенциальным кандидатам на избираемые должности требования (т.н. цензы пассивного избирательного права) более высокие – и по возрасту (от 21 года для депутата Государственной Думы до 40 лет для судей Конституционного Суда РФ[107]), и по другим основаниям (ценз оседлости для Президента, образовательный ценз и моральные ограничения для судей и т.п.).
В отношении же партий законодатель устанавливает гораздо больше предварительных условий для выдвижения кандидатов – т.н. «фильтров».
Первый из них связан с требованием сбора подписей граждан в поддержку партийного кандидата или списка кандидатов, введенным еще в 1993 г. на выборах в Государственную думу. С 2002 г. от сбора были освобождены т.н. парламентские партии, а в рамках либерализации партийного законодательства в 2011 году это требование было упразднено. Однако воспользоваться льготой непарламентские партии успели только в ходе региональных и муниципальных кампаний 2012 и 2013 гг. Весной 2014 г. сбор подписей граждан вновь стал обязательным условиям для партий, ранее не представленных в законодательных органах власти – не менее 3% на федеральных и региональных и 0,5% на муниципальных выборах. Для кандидатов-одномандатников установлена норма 3%
Собранные подписи поддержки подлежали проверки соответствующим избиркомом, который мог «забраковать» его и снять партию с выборов в случае большого количества подписей, признанных недостоверными (первоначально предельное число таких подписей было определено в 25%, затем снижено до 10%, а еще позднее до 5%; максимальный объема проверки установлен в 35%). Одной из форм нарушений в подписном листе считалось наличие сокращений слов и дат в данных о кандидате.
Первоначально партии могли использовать в качестве допуска к выборам внесение избирательного залога. В случае получения не менее 3 процентов голосов залог возвращался. Залог также использовался как определенная гарантия от несбора подписей. Однако в середине нулевых годов сумма залога была повышена с 37,5 до 60 млн. руб., норма возвращения залога - с 3 до 4% и введен запрет одновременного сбора подписей и внесения залога. Членам одной партии было запрещено баллотироваться в списках других партий. С учетом введенного еще весной 2005 г. запрета избирательных блоков, повышением процентного барьера и перехода к 100-процентному избранию Государственной Думы по пропорциональной системе для непарламентских партий не только победа, но и само участие в электоральных кампаниях стало проблематичным.
В рамках либерализации законодательства в феврале 2009 г. по предложению президента Д.Медведева число предварительных подписей для партий было снижено с 250 до 150 тыс., а в дальнейшем предполагалось снижение до 120 тыс. Сохранены требования 5-процентного запаса и предела брака в 5%, максимального объема проверки в 35%. Кроме того, для партий, не преодолевших процентный барьер, но свыше 5% гарантировалось получение двух - трех 2-3 мандатов. Наконец, Дмитрий Медведев, отреагировав на многолетнюю практику слишком высокого процентного барьера, инициировал его снижение до пяти процентов (положение вступило в силу с 1 января 2013 года). Вместе с тем отмена избирательного залога на выборах всех уровней еще более затруднила прохождение партийных кандидатов к процедуре регистрации.
Другой пласт либерализационных инициатив Д.Медведева был связан с изменением процедуры внесения кандидатур на должность губернаторов – их теперь будут предлагать центральные органы партии, имеющей большинство в региональной ассамблее. Также было введено правило о формирование Совета Федерации только из числа депутатов региональных ассамблей и представительных органов местного самоуправления. Все это теоретически могло повысить роль партий в политическом процессе.
Однако период либерализации был очень непродолжительным и уже в 2012 г. в избирательное законодательство было внесено понятие муниципальный фильтр - процедура сбора подписей депутатов представительных органов муниципальных образований в поддержку кандидатов на должности глав регионов. Доля необходимых подписей устанавливается законом субъекта РФ в размере от 5 до 10 процентов от общего числа местных депутатов. С учетом того, что во многих регионах депутатский корпус на 2/3 и более состоит из представителей партии «Единая Россия», собрать нужное количество подписей в поддержку оппозиционным, и прежде всего непарламентским партиям становится практически невозможно. Михаил Прохоров считает, что «„Муниципальный фильтр“ стал для власти действенным инструментом, способным превратить выборы в хорошо срежессированный спектакль»[108].
Здесь мы подходим к проблеме, связанной не столько с жёсткостью законодательства, сколько с возможностью его избирательного использования «партией власти» - т.н. административным ресурсом.
Известный критик избирательной практики современной России Георгий Сатаров отмечает резкое уменьшение в «нулевые» годы значимости политического ресурса и возрастание ресурса административного. По его оценке в общем объеме усилий по достижению результата 75% составляет административный ресурс, 23% финансовый и только 2% – интеллектуальный ресурс[109]. Еще за 5 лет до этого по расчетам директора Независимого института политических технологий, профессора Юрия Любашевского административный фактор составлял приблизительно 25% от избирательного рейтинга кандидата[110].
В отечественной науке развернулась широкая дискуссия относительно того, что понимается под «административным ресурсом». Так, руководитель Московского объединения избирателей Андрей Бузин определяет административный ресурс как «воздействие на избирателя путем неявной агитации через муниципальные СМИ»[111]. Более широкое определение дает И. Никитин, считающий, что административный ресурс есть «деятельность исполнительной власти, избирательных комиссий и судебных инстанций»[112]. Владимир Звоновский понимает под административным ресурсом «совокупность возможностей влиять на мнение и поведение избирателей, которые имеются в распоряжении руководителей предприятий, территориальных образований (районов, городов)»[113].
Ольга Крыштановская и Дмитрий Орешкин определяют административный ресурс как возможность манипулировать электоратом и результатами выборов, используя различные виды зависимостей политических игроков и населения от действующей власти, как право власти на мобилизацию любых других ресурсов[114]. Региональные руководители власти, - пишет Крыштановская, - становятся агитаторами и контролерами, председатели избиркомов – механиками. Использование административного ресурса происходит в самых разных формах – от работы дворников и работников ЖКХ по изъятию из почтовых ящиков агитационных материалов конкурентов до избиркомовских решений о снятии кандидата с регистрации за день – два до выборов.
Среди технологий административного ресурса выделяют:
· Юридические (ограничения на этапе регистрации, возбуждение уголовных дел против наиболее опасных конкурентов власти, придирчивость при проверке подписей, обвинения в нарушении правил агитации; выведение конкурентов из выборной кампании с помощью кадровых назначений)
· Медийные (публичная агитация действующих руководителей, включение в агитационную работу чиновников и преподавателей/работников бюджетных организаций, заказные рейтинги, диффамация конкурентов, неравенство в распределении медийных ресурсов (площади, времени и т.п.), выдвижение и регистрация спойлеров-однофамильцев, незаконная агитация в поддержку своих креатур, «естественные преференции» должностных лиц по публичному освещению их профессиональной деятельности).
· Экономические (сознательное создание материальной зависимости избирателя от его электорального поведения, шантаж руководителей трудовых коллективов под угрозой экономических санкций; оплата подписей, подарки избирателям, устройство лотерей и т.п.)
Генеральный директор центра «Транспаренси Интернешнл-Р» Елена Панфилова включает в понятие административный ресурс следующие компоненты:
· медийный ресурс (доминирование властных кандидатов)
· институциональный (включение в избирательные кампании губернаторов, мэров и других должностных лиц для агитации в пользу «партии власти»)
· законодательный[115]
· финансовый
· силовой
· регуляторный (явные преференции избиркомов в адрес «партии власти»).
По ее оценке в думской кампании 2007 года административный ресурс «Единой России» складывался на 56% из медийного ресурса, на 23% - из институционального, на 14 - из финансового; законодательный составлял 2%; по 1 проценту приходилось на силовой и регуляторный ресурсы[116].
Сходные подходы демонстрирует тюменский ученый Сергей Денисов, выделивший следующие основные приемы удержания власти правящих групп на выборах:
1.Устранение экономической основы для оппозиции («разрушение бизнеса»);
2.Обеспечение финансовой поддержки предвыборной компании
3.Использование государственных и муниципальных материальных средств, времени государственных и муниципальных служащих;
4.Контроль над средствами массовой информации;
5.Подкуп избирателей;
6.Контроль над избирательными комиссиями;
7.Нейтрализация правоохранительных органов.
Отдельного рассмотрения требует все более распространенная практика фальсификации выборных механизмов. Так, Эберхард Шнайдер указывает, что число зарегистрированных избирателей с декабря 1999 г. (выборы в Государственную Думу) по март 2000 г. (президентские выборы) необъяснимо увеличилось на 1,3 млн. чел, что он расценивает как доказательство вброса дополнительных бюллетеней в пользу Путина. Число участвующих в президентских выборах в Махачкале, например, составляло 110% от имеющих право голоса, а общее число вброшенных бюллетеней по республике составляет 550 тыс.[117]. На последующих выборах рекордные результаты на выборах за кандидатов власти показывала Чеченская Республика; в 2004 г. за Путина в ней проголосовали 98,18% избирателей; в 2008 г. за Медведева - 91,66%, за «Единую Россию» в 2007 г. – 98,72% (при том, что 54% избирателей письменно подтвердили свое неучастие в выборах)[118].
Впрочем, проблема использования административного ресурса не среди всех юристов оценивается однозначно. Например, эксперт Государственной академии специалистов инвестиционной сферы Олег Широков в своей статье «Административный ресурс: во вред или во благо?» высказывает однозначно положительно суждение о пользе и эффективности использования административного ресурса. Автор считает, что с помощью административного ресурса можно решить следующие задачи:
1. Демонстрация способностей управлять своей администрацией;
2. Демонстрация результатов хозяйственной деятельности за отчетный период;
3. Демонстрация лидерских способностей, обеспеченная поддержкой руководителей предприятий района (города) деловыми и предпринимательскими кругами, общественными организациями;
4. Демонстрация взаимодействия с вертикальными структурами власти, выраженная в поддержке главы со стороны руководства области, других ведомств;
5. Демонстрация «теневого» административного ресурса, оставляющего в сознании обывателя чувство сильного руководителя, держащего район «в руках».
В ответной статье на эту работу сотрудник Независимого института выборов Наталья Куличева обратила внимание на то обстоятельство, что использование административного ресурса для демонстрации организаторских способностей руководителя региона и его хозяйственной деятельности имеет место наряду с властной подконтрольностью кандидату «от власти» СМИ, милиции, суда, налоговой инспекции, действующих, естественно, в его пользу. «Как же тут быть с соблюдением принципа равенства прав граждан, провозглашенного во всех международных актах о правах человека, в Конституции Российской Федерации?»[119].
Феномен широкого использования административного ресурса в современной России, по мнению политологов Григория Голосова и Юрия Шевченко, связан с тем обстоятельством, что «традиционное подчинение властям предержащим, характерное для патерналистски настроенных россиян, способно создавать атмосферу, благоприятствующую реализации электоральных амбиций местных нотаблей»[120].
Таким образом, система участия партий в формировании политического процесса, и прежде всего властных органов страны достаточно несовершенна и требует вдумчивого реформирования.
Контрольные вопросы и задания:
1. Какова роль избирательных комиссий в формировании органов власти?
2. Какие из перечисленных партий не представлены в законодательных органах страны:
a) «Гражданская платформа»
b) «Патриоты России»
c) «Правое дело»
d) «Родина»
e) «Яблоко»
- Как вы оцениваете степень участия партий в формировании политики государства?
- Возможно ли полное устранение административного ресурса из избирательного процесса?
- Какие непарламентские партии участвовали в выборах в вашем регионе в последние годы?
Резюме:
· Все политические партии современной России в той или иной степени отражают одну из следующих мировых идеологий - консервативную, социалистическую, либеральную, причем они современных условиях подразделяется на целый сонм более мелких доктрин;
· Каждая идеология органически связана с той или иной социальной стратой, а партии выступают артикулятором и интеграторов их интересов;
· Государство, понимая необходимость многопартийности для решения общественных проблем, устанавливает нормативные ограничения на создание и функционирование политических партий, используя широкий спектр воздействия на политическое поведение партий.