Правовая охрана земель

12.1. Понятие и содержание правовой охраны земель

Под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту их от вредных антропогенных воздействий, а также на воспроизводство и повышение плодородия почв, продуктивности земель.

В юридической литературе достаточно глубоко разработано понятие «правовая охрана земель». Так, Ф. X. Адиханов считает, что сущность правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения в конечном счёте сводится к обеспечению правовыми средствами принципов приоритета права сельскохозяйственного землепользования и рационального использования земель этой категории [Адиханов, Ф. X. Теоретические проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения / Ф. X. Адиханов. – Томск, 1989. – С. 235]. По мнению О. И. Крассова, между охраной права землепользования и землёй как природным объектом существует прямая связь [Крассов, О. И. Правовой режим земель государственного лесного фонда / О. И. Крассов. – М., 1985. – С. 203]. Исходя из анализа понятий правовой охраны конкретных природных объектов и природных ресурсов, можно сделать вывод, что правовая охрана земель – это совокупность правовых средств, направленных на обеспечение сохранения, восстановления земель и улучшения их состояния.

В силу статьи 89 Кодекса о земле охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к землям как к сложным природным образованиям (экосистемам) с учётом зональных и региональных особенностей земель, целей и характера их использования. Основными целями охраны земель являются:

– предотвращение деградации и нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности;

– улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению;

– создание механизма учёта и проверки экологического состояния земель;

– обеспечение землепользователей экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков.

Для реализации указанных целей землепользователи должны осуществлять мероприятия по рациональной организации земель, восстановлению и повышению плодородия почв, других качеств и свойств земли.

Новое земельное законодательство устанавливает конкретное содержание мероприятий по рациональному использованию и охране земель. Такие меры предусмотрены, в частности, в статье 89 Кодекса о земле. Так, землепользователи обязаны:

– благоустраивать и эффективно использовать земельные участки;

– сохранять плодородие почв и иные полезные свойства земель;

– защищать земли от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания, засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами, химическими и радиоактивными веществами, иных вредных воздействий;

– предотвращать зарастание сельскохозяйственных земель древесно-кустарниковой растительностью и сорняками;

– сохранять торфяно-болотные почвы при использовании сельскохозяйственных земель, предотвращать процессы минерализации торфяников;

– проводить консервацию деградированных земель, если невозможно восстановить их исходное состояние;

– восстанавливать деградированные, в том числе рекультивировать нарушенные земли;

– снимать, сохранять и использовать плодородный слой земель при проведении работ, связанных с добычей полезных ископаемых и строительством.

Правовые меры, связанные с охраной земель, содержатся в нормах и других отраслей законодательства. Так, статья 15.10 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях предусматривает меры ответственности за неиспользование земель и несоблюдение требований по их охране. Например, неиспользование земель в течение срока, установленного законодательными актами, влечёт наложение штрафа в размере до 10 базовых величин, на индивидуального предпринимателя – до 25 базовых величин, а на юридициское лицо – до 100 базовых величин; несоблюдение требований природоохранного режима их использования, а также невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и иных процессов, ухудшающих состояние почв, либо использование земель не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены, влечёт наложение штрафа на граждан в размере от одной до трёх базовых величин и на должностных лиц – от трёх до десяти базовых величин.

В силу статьи 15.11 Кодекса об административных правонарушениях «Порча земель» [Термин «порча земель» следует рассматривать в качестве обобщающего таких составов правонарушений, как уничтожение плодородного слоя почвы, загрязнение земель твёрдыми промышленными и бытовыми отходами производства и потребления, химическими и радиоактивными веществами, сточными водами, бактериально-паразитическими вредными организмами, засорение почв, невыполнение правил рекультивации земель, непринятие мер по борьбе с водной и ветровой эрозией, которые в совокупности приводят к снижению плодородия почвы, ухудшению её физико-химических свойств], уничтожение плодородного слоя почвы, либо невыполнение правил рекультивации земель, либо загрязнение их химическими или радиоактивными веществами, отходами, сточными водами, бактериально-паразитическими вредными организмами влечёт наложение штрафа от 3 до 30 базовых величин, на индивидуального предпринимателя – от 30 до 100 базовых величин, а на юридическое лицо – от 50 до 500 базовых величин.

Законодательством об использовании и охране земель установлены экологические требования к проектированию, размещению, строительству и вводу в эксплуатацию объектов, строений и сооружений, влияющих на состояние земель. При производстве указанных работ, а также вводе в эксплуатацию реконструируемых объектов, внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. Должностные лица, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, в соответствии с их компетенцией должны принимать соответствующие меры по устранению выявленных недостатков.

В системе мер по охране земель существенной составляющей является эффективное использование земель, которое на современном этапе развития общества выступает как важнейшая государственная задача.

Эффективно – значит результативно, разумно, расчётливо, с учётом комплекса обстоятельств использовать земли. Методы и способы использования земель должны соответствовать требованиям законодательства и обеспечивать сохранение как количества, так и качества земли, повышение её плодородия независимо от природных свойств, а также сохранение производительной силы земли как главного средства производства в сельском и лесном хозяйстве с учётом экологических связей в окружающей природной среде.

Эффективное использование земли предполагает наличие количественного и качественного критериев.

Количественный критерий эффективного использования земель выражается в двух параметрах:

1) экономное использование земли, которое достигается разумным размещением производственных мощностей и иных объектов на земле без превышения установленных нормативными актами пределов отвода;

2) рациональное совмещение размещаемых объектов.

Качественный критерий эффективного использования земель выражается в сохранении производительной силы земли как основного средства производства: бережном отношении к почвенному покрову как наиболее плодородной части земли; повышении уровня плодородия земель; отводе для несельскохозяйственных целей непригодных для сельского хозяйства или малопродуктивных земель; осуществлении мер по охране почв от водной и ветровой эрозии, загрязнения, заражения и других негативных последствий.

Правовое обеспечение эффективного использования земель выражается в совокупности правовых форм и методов, в том числе и принудительного характера, направленных на создание условий для наиболее результативного использования земель.

Содержание эффективного использования земель включает основные требования, предъявляемые к землепользователям в данной сфере. Эти требования следует рассматривать в неразрывной связи с требованиями по охране земель, поскольку они находятся в диалектической связи и органическом единстве.

Содержащиеся в эколого-правовых и земельно-правовых нормах правовые меры по обеспечению охраны, восстановлению, улучшению состояния и рациональному использованию природных объектов, ресурсов и комплексов подразделяются:

• на предупредительные;

• запретительные;

• восстановительные;

• карательные.

Так, в статье 89 Кодекса о земле содержатся предупредительные меры: необходимость благоустраивать и эффективно использовать землю, земельные участки; сохранять плодородие почв и иные полезные свойства земель; защищать земли от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания, засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами, химическими и радиоактивными веществами, иных вредных воздействий; предотвращать зарастание сельскохозяйственных земель древесно-кустарниковой растительностью (насаждениями) и сорняками и др.

Статья 13 Кодекса о земле определяет меры запретительного характера, когда устанавливается запрет на передачу в частную собственность, собственность иностранных государств, международных организаций земельных участков, относящихся к землям, например, природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения.

Нормы земельного законодательства о возмещении убытков, причиняемых изъятием или временным занятием земельных участков, сносом расположенных на них объектов недвижимого имущества, ограничением (обременением) прав на земельные участки, в том числе установлением земельных сервитутов (статья 75 Кодекса о земле), а также о возврате самовольно занятых земельных участков и приведении их в пригодное для использования состояние за счёт самовольно занявших эти участки лиц (статья 72 Кодекса о земле) относятся к восстановительным мерам. Сюда же относятся нормы статьи 101 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», в соответствии с которой юридические лица, граждане, должностные лица, причинившие вред окружающей среде вследствие нарушения ими природоохранного законодательства, обязаны возместить его в соответствии с законодательством.

К карательным мерам можно отнести нормы, содержащиеся в земельном законодательстве, в соответствии с которыми лица несут гражданскую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Республики Беларусь, если они:

– самовольно заняли земельные участки;

– подвергли порче сельскохозяйственные и другие земли, загрязнили их химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами, сточными водами;

– засорили земли строительными, бытовыми и другими отходами и отбросами;

– разместили, запроектировали, построили, ввели в эксплуатацию объекты, отрицательно влияющие на состояние земель; не использовали земельные участки или использовали их не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены;

– не выполнили требования природоохранного режима использования земель;

– не выполнили условия снятия, хранения и нанесения плодородного слоя почвы;

– несвоевременно возвратили временно занимаемые земли или не выполнили обязанности по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению;

– уничтожили, самовольно перенесли межевые знаки границ землепользовании и землевладений;

– исказили сведения, содержащиеся в земельно-кадастровой книге сельского (поселкового) исполнительного и распорядительного органа, города, района, государственной регистрации, учёта и оценки земель.