Тенденции в развитии и проблемы в управлении государственным сектором РФ

Анализ существующей практики управления государственным сектором позволяет отметить основные тенденции его развития и проблемы в управлении.

Значительные изменения в процесс управления государственным сектором внесло Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1214 "О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями". Целью при принятии данного постановления было совершенствование позиции Российской Федерации в качестве акционера стратегических акционерных обществ, принятие согласованных решений с отраслевыми министерствами, усиление ответственности за принимаемые управленческие решения. Данным Постановлением утверждена примерная структура годового отчета акционерного общества, акции которого находятся в федеральной собственности. Были определены требования по предоставлению отчетности представителями государства в органах управления госкомпаний, а также критерии, которым должны соответствовать кандидаты в независимые директора госкомпаний.

Постановлением предусматривается расширение практики избрания в органы управления акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, независимых директоров из числа лиц, не являющихся государственными гражданскими служащими. По итогам проведенных в 2010 г. заседаний Комиссии Росимущества избрано 707 профессиональных директоров (из них 214 – в качестве независимых директоров; 493 – в качестве профессиональных поверенных) в составы органов управления 389 акционерных обществ с участием Российской Федерации, не включенным в специальный перечень. Количество акционерных обществ, органы, управления которых сформированы с привлечением профессиональных директоров, увеличилось по сравнению с 2009 г. на 70% [102].

Чтобы понять направленность и причину принятых решений, следует рассмотреть, в чем же заключается разница между представителями государства в лице государственных служащих и независимыми директорами.

Целью работы госслужащих было предотвращение ущерба для государства со стороны высшего менеджмента компаний, а проблема повышения эффективности работы не входила в их компетенцию. В компаниях с контрольным пакетом акций государства решения принимаются государственным органом, который дает своему представителю в совете директиву по голосованию, а Совет директоров при этом носит декоративный характер. Предполагается, что профессиональные управленцы будут озабочены повышением эффективности управления, что повысит прибыль компаний с федеральной долей акций. Следовательно, на первое место выходит проблема увеличения прибыли в компаниях с государственным участием, а стратегические интересы государства отходят на второй план. На наш взгляд не учитывается тот факт, что интересы государства могут не совпадать с интересами хозяйствующего субъекта, а иногда и вступать с ними в явное противоречие. Государство по своей сущности должно отражать общие интересы, а хозяйствующий субъект даже с долей государственной собственности, всегда нацелен на получение прибыли.

Происходит дальнейшее отделение собственника в лице государства от процесса управления. Появляется очередная посредническая структура между собственником и менеджментом с недостаточно четкими функциями. По мнению независимых директоров, существуют серьезные проблемы в их работе: неразработанная система регламентации функций, обязанностей и прав независимого директора, сложности юридического оформления отношений между государством как акционером и независимым директором, проблема с вознаграждением независимых членов советов директоров госкомпаний за их работу и др.

Намечены также изменения в методах управления. Предусматривается широкое использование независимого аудита, предполагается увязка оплаты труда должностных лиц с показателями снижения издержек производства, повышения энергоэффективности и производительности труда, с результатами внедрения передовых технологий и инноваций.

Намеченные меры направлены на ограничение размеров вознаграждений (премий, бонусов, иных стимулирующих выплат) руководителей, заместителей руководителей, членов советов директоров (наблюдательных советов) и исполнительных органов, руководителей структурных подразделений, а также других менеджеров государственных корпораций и акционерных обществ с преобладающим государственным участием.

Министерство финансов РФ издало приказ от 29.04.08 N 48н «Об утверждении положения по бухгалтерскому учету «Информация о связанных сторонах» (ПБУ 11/2008). Введены новые требования к раскрытию информации об операциях с основным управленческим персоналом - раскрытию подлежит информация о размерах выплачиваемых такому персоналу вознаграждений (в совокупности и по каждому виду выплат). Эти меры касаются вознаграждения руководящему составу всех государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, открытых акционерных обществ с преобладающим государственным участием, а также корпораций, получающих различные виды государственной поддержки[103].

Предполагается, что это станет не только дополнительным мотивирующим фактором, но и обеспечит прозрачность и ясность механизма расчета соответствующих выплат менеджменту, повысит качество управления.

На наш взгляд, предлагаемый механизм носит противоречивый характер. На первый взгляд прозрачность и открытость управления, стремление снизить издержки кажутся весьма позитивными явлениями. Но реальная практика хозяйствования показывает, что, например, внедрение аудита приводит к дополнительным издержкам, так как услуги аудитора стоят недешево. Компании среднего размера платят аудиторам до 2% валовой выручки. Большие корпорации – еще больше.

Намечено расширить инновационную и инвестиционную деятельность компаний с государственным участием. Для этого предусмотрен комплекс следующих мер:

- внедрение в программы развития компаний показателей инновационного развития,

- увеличение расходов компаний на исследовательские работы и модернизацию технологий,

- увеличение закупок продукции российского производства, в том числе путем преимущественного приобретения новой техники за счет уменьшения расходов на ремонт устаревших образцов.

Рассмотрим, как на деле реализуются принятые меры.

Счетная палата (СП) России провела проверку ряда крупных компаний на предмет эффективности реализации мер по снижению затрат при реализации инвестиционных программ хозяйствующих субъектов с государственным участием.

В результате проверки ОАО "ФСК ЕЭС за 2007-2009 гг. были выявлены следующие недостатки инвестиционной деятельности компании: финансирование ряда объектов ФСК ЕЭС осуществлялось при отсутствии технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации, положительных заключений Главгосэкспертизы, отсутствовали обязательные требования по увязке инвестиционных программ с показателями внебюджетного финансирования, определенными федеральными целевыми программами. В ходе проверки ОАО "НК "Роснефть", госкорпорации "Росатом", ОАО "Интер РАО ЕЭС" выяснилось, что инвестиционные программы увеличились, но увеличение инвестиционной программы "Интер РАО ЕЭС" произведено за счет увеличения покупки активов при одновременном снижении объемов капитальных вложений. В ОАО "Газпром", ОАО "Российские железные дороги" (РЖД), ОАО "ФСК ЕЭС", ОАО "Аэрофлот" объемы инвестиционных программ уменьшились[104].

Из приведенных данных становится очевидной некоторая декларативность принимаемых мер. Процесс концентрации экономической власти в руках крупных корпораций не всегда отражает экономические интересы страны. Средства крупных компаний с государственным участием зачастую тратятся на перераспределение собственности, а не на инвестиции в реальное производство.

В отношении программ инновационного развития в компаниях с государственным участием, существует информация, что только треть госкомпаний подготовила такие программы, а в целом госкомпании не заинтересованы в инновациях.

Наблюдается тенденция к сближению, комбинированию различных форм собственности в рамках как частной, так и публичных форм собственности (государственной и муниципальной).

О переплетении государственной и частной собственности свидетельствуют процессы, происходящие в крупнейших российских компаниях.

"Интер РАО ЕЭС" утвердило параметры консолидации энергоактивов на $9 млрд. руб. путем обмена своих акций на бумаги государственных и частных энергокомпаний. В конце сентября 2010 года президент Дмитрий Медведев подписал указ о передаче "Интер РАО" энергоактивов, принадлежащих Росимуществу: контрольные пакеты в ОГК-1, ОГК-3, "Новосибирскэнерго", ТГК-11, находящиеся на балансе Росимущества 40% акций "Иркутскэнерго".

В 2010 году "РусГидро" приобрела у РАО ЭС Востока пакет акций сбытовых энергокомпаний: Мосэнергосбыта, "Петербургской сбытовой компании", Саратовэнерго, "Тамбовской энергосбытовой компании" и Алтайэнергосбыта.

Продолжается продажа пакетов акций, принадлежащих Росимуществу. Выставлены на продажу федеральные пакеты акций в размере 25,5 % уставного капитала нескольких крупнейших портов: ОАО "Самарский речной порт", ОАО "Тверской порт", ОАО "Северо-Западное пароходство" (SZRP), ОАО "Туапсинский морской торговый порт" (TMTP), ОАО "Енисейское речное пароходство" (ERPA). Кому же переходят инфраструктурные отрасли?

Основным акционером ОАО "Туапсинский морской торговый порт" (ТМТП) - основного оператора морского порта в Туапсе является международный транспортный холдинг Universal Cargo Logistics Holding BV. Ему принадлежит 69,25 процента ценных бумаг ТМТП. Туапсинский морской порт входит в пятерку крупнейших портов в России. Общий грузооборот порта в Туапсе составляет более 20 миллионов тонн, в том числе свыше 14,5 миллиона тонн нефтепродуктов[105]. Фактически государство передает стратегический объект в руки международной транснациональной корпорации.

В конце марта 2011 25,5% акций ОАО "Азовский морской порт" (Ростовская область), принадлежащие государству, были проданы с аукциона. Теперь 82,56% АМП принадлежит ЗАО "С", а 100% ЗАО "С" принадлежит гендиректору компании Андриану Синебоку. Стоимость 2 тыс. 606 обыкновенных акций порта проданных Росимуществомна аукционе составила 100,39 млн. руб.[106] .

Другими крупными объектами приватизации в 2011-2013 гг. являются следующие пакеты акций: ОАО "Апатит" (APAT), "Издательство "Просвещение", "Авиакомпания "Сибирь" (AVSI), "Архангельский траловый флот" (MUTF), "Ульяновский автомобильный завод" (UAZA), "Мурманский морской рыбный порт" (MSCP), "Восточный порт" (VOPT), "Алмазный мир", "Нефтяная компания "Роснефть", "РусГидро", Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы, "Современный коммерческий флот", Сбербанк России, Банк ВТБ, Объединенная зерновая компания, "Росагролизинг", "Российские железные дороги". В некоторых АО намечено сокращение степени участия Российской Федерации в их уставных капиталах до 75 проц.

На наш взгляд снижение доли государства в акционерных обществах из-за нехватки акционерных голосов приведет к уменьшению государственного влияния на экономику. Такая политика государства ведет к потере одного из важнейших механизмов противодействия негативным последствиям процесса глобализации мировой экономики.

Намечается облегчить доступ иностранцев в стратегические отрасли. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) подготовила поправки в закон об иностранных инвестициях в российские стратегические отрасли. До недавнего времени в России было 43 стратегические отрасли, большинство сделок с ними подлежало рассмотрению на правительственной комиссии под руководством премьер-министра. В прошлом году комиссия обсудила 39 сделок, из которых по 20 дала добро (по четырем - с дополнительными условиями для инвесторов), по двум отказала и по 17 продлила сроки рассмотрения. Для того чтобы успешно выдержать соревнование за иностранный капитал, правительство намерено расширить возможности для приватизации. Предполагается, что будет предоставлена возможность продавать активы не по конкурсу, как сейчас, а на основе так называемых прямых продаж определенному инвестору, а также передача в управление на бесконкурсной основе стратегическому партнеру на длительный срок 20-30 лет. При продаже и оценке государственных активов в качестве консультантов должны использоваться инвестиционные банки, в том числе и иностранные.

Решения о прямых продажах государственных активов Министерство экономического развития обосновывает тем, что частные инвесторы, которые владеют 50-75% акций и не заинтересованы в появлении стороннего акционера зачастую тормозят приватизацию.

Декларируемая цель: привлечение иностранного капитала и инвестиций в развитие российской экономики.

Однако статистика показывает, что минимизация государственного участия в российской экономике работает не в интересах национальной экономики, а в интересах крупного международного капитала, способствует выводу капитала из российской экономики. Только в I квартале 2011 года чистый отток капитала из России составил 21,3 млрд. долл. За 2010г. отток капитала достиг 35,3 млрд. долл.[107]. За передачей в руки иностранных инвесторов стратегических объектов последует сильная зависимость от иностранного капитала. Зачем бороться за иностранный капитал, если свой капитал уходит из страны?

В процессе управления государственной собственностью в РФ произошло конституционное закрепление двух самостоятельных, функционально и структурно обособленных объектов управления - федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов Российской Федерации. Возникли две подсистемы управления государственной собственностью, и сформировалась соответствующая нормативно-правовая база на федеральном уровне и в субъектах Федерации. Это привело к созданию разветвленной системы правовых актов, что усложняет процесс управления, приводит к дублированию, увеличивает издержки управления.

На федеральном уровне отсутствуют общие подходы к управлению государственной собственностью. Нарушается принцип иерархии. Нет единого законодательного акта, который бы регулировал вопросы управления государственной собственностью в РФ. В то же время почти во всех субъектах федерации приняты законы, регулирующие отношения, возникающие в процессе управления и распоряжения объектами государственной собственности.

Серьезной проблемой становится повсеместное нарушение законов, регулирующих вопросы использования, аренды и приватизации государственного имущества. В ходе проверки, проведенной Генеральной прокуратурой РФ в 2008 г., были обнаружены факты принятия органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления незаконных решений по отчуждению государственного и муниципального имущества[108].

Таким образом, отмеченные выше тенденции в управлении государственным сектором экономики в РФ, свидетельствуют об ослаблении государства и усложнении процесса управления.