Форма территориального устройства
Форма территориального устройства –элемент формы государства, определяющий его территориальное устройство, систему отношений между центральной властью и территориальными составляющими, а так же правовое положение частей государства.
Следует различать формы внутригосударственного и межгосударственного устройства. К формам современного внутригосударственного устройства относятся унитарные государства и федерации.
Существуют две известных формы устройства государства:
1. Унитарное государство (от лат. unitas – единство, unus – единый) не имеет в своем составе государственных образований и потому единое и суверенное, на территории которого действуют единые органы представительной, исполнительной и судебной власти, единое законодательство, единая налоговая и таможенная системы и единое гражданство. Как правило, унитарное государство небольшой территориальной протяженностью (Франция, Италия, Испания, Великобритания, Япония и др.). Территория унитарных государств поделена на административные территориальные единицы, поэтому в отдельных государствах, кроме территориальных единиц, есть специальные единицы, такие как судебные округа. Унитарные государства, включающие в свой состав административно-территориальные единицы, не зависимо от многозвенности территориального деления, являются простыми. Существуют также сложные унитарные государства, включающие в свой состав административные автономии по статусу близкие к субъекту федерации, в частности, где необходимо разрешить проблемы национальных, этнических и религиозных меньшинств, присутствуют территориальные единицы с особым статусом (Сицилия, Сардиния, Фриули-Венеция-Джулия, Валле-д’Аоста и Трентино-Альто-Адидже в Италии). В отличие от федеративных государств, где самостоятельностью обладают все субъекты федерации, в сложном унитарном государстве, автономии составляют небольшую часть территории. Автономии могут обладать разным статусом, в данном случае территориальное устройство будет именоваться асимметричным. Кроме того, унитарные государства могут быть централизованные, где отсутствует местное самоуправление и реализуется государственная власть, а также децентрализованные, где местное самоуправление не входит в систему государственных органов, при этом степень децентрализации может быть разной (самостоятельность может касаться только местного самоуправления либо распространяться и на территориальные единицы высшего уровня).
2. Федеративное государство (от лат. foedus - договор, federatio - союз) – это способ внутригосударственного территориального устройства, при котором территория государства образует субъекты, обладающие определенной правовой самостоятельностью. Не смотря на то, что субъекты могут быть носителями отдельных признаков государственности, полным суверенитетом обладает федерация. В связи с этим, у субъектов федерации отсутствует право на свободный выход из федерации (право на сецессию).
К формально-юридическим признакам относятся:
а) Федерация предполагает два уровня власти (федеральная власть и власть субъекта федерации). Власть распределяется согласно конституции и внутригосударственным соглашениям с учетом исключительной компетенцией федерации и субъектов федерации (чёткое разграничение предметов ведения),конкурирующей компетенции(субъекты федерации вправе законодательствовать, поскольку этим правом не воспользовался федеральный законодательный орган) и остаточной компетенции (распределяется в зависимости от степени централизованности государства);
б) Двойное (внутригосударственное) гражданство: конституция допускает не только федеральное гражданство, но и гражданство субъектов федерации. Гражданство субъекта федерации недопустимо без общефедерального, ввиду отсутствия суверенности субъекта;
в) Двухканальная система налогов (федеральная налоговая система и налоговая система субъектов федерации);
г) Субъекты федерации могут иметь свои конституции, но их содержание не должно противоречить конституции федерации;
д) Двухуровневая судебная система, но принципы построения и функционирования судебной системы определяется на федеральном уровне;
е) Парламент федерации имеет бикамеральное строение, т.е. двухпалатную структуру. Одна из палат обеспечивает представительство интересов субъектов федерации;
ж) В ряде стран используется принцип равного представительства субъектов федерации, в иных – ассиметричное представительство (неравное представительство, чаще всего, имеет место в силу разницы численности населения субъектов).
По способу возникновения различают федерации, основанные на соглашении будущих субъектов, изначально суверенных государств (США, Швейцария) и федерации, возникшие недоговорным путем (Канада, Индия) по инициативе централизованной власти в унитарном государстве.
В зависимости от документа регулирующего взаимоотношения центральной власти и субъектов федерации, федерации делятся на договорные (документом является федеративный договор) и конституционные (документом является конституция).
По способу формирования субъектов федерации делятся на административно-территориальные (субъекты формируются исключительно по территориальному признаку), на национальные (субъекты образуются по национальному признаку) и на смешанные, сочетающие оба способа.
По способу взаимоотношения центральной власти и субъектов федерации, федерации делятся на симметричные (равноправность субъектов) и асимметричные (статус субъектов различен).
В ряде стран конституция или сложившийся порядок закрепляют за центральной властью право на федеральную интервенцию (вооруженное вмешательство в случае нарушении субъектом прав других субъектов и конституции федерации, в т.ч. при попытке незаконного выхода из состава федерации).
Ряд государств, в частности Шри-Ланка, при официальном статусе унитарного государства наделяют административно-территориальные единицы полномочиями, схожими с полномочиями субъектов федерации. Такая форма территориального устройства получила название «гибридной формы». В отличие от автономий, где только ряд административно-территориальных единиц имеет привилегии, при гибридной форме привилегии, приближающие административно-территориальные единицы к статусу субъекта федерации, принадлежат всем единицам.
Также истории известны нетипичные формы сложного государственного устройства (Империя, Кондоминиум, Протекторат, Фузия, Инкорпорация, Уния), которые иногда именуются формами интеграции государств:
1. Империя (от лат. imperium – власть) – одна из исторически первых форм, утратившая свое значение в связи с признанием международным правом объединения государств только на добровольной основе. Характеризуется, как насильственное объединение государств и преобразование в единое сложное государство. Объединение происходит путем завоевания, политического и экономического давления, но в исключительных случаях вхождение в состав империи может носить добровольный характер. Часть территории империи может иметь особый статус (Финляндия, Польша в Российской Империи до 1917 года).
2. Кондоминиум (от лат. con – вместе,dominium – владение, власть) это фактически переходная форма от колониальной империи к суверенным государствам. Представляет собой правление двумя или более государствами одной территории на основе соглашения (кондоминиум Египта и Великобритании над Суданом до середины XX века).
3. Протекторат (от лат. protector – покровитель) – в связи с покровительством более сильного государства слабому, основанного на договоре, последнее утрачивает внешний суверенитет, а внутренний де-юре сохраняется, но де-факто в большинстве случаев утрачивается. Де-юре новое государство не создается, но де-факто более сильное государство поглощает суверенитет покровительствуемого. В связи с чем существует традиция отнесение протектората к форме сложного государства (Протекторат Российской Империи над Грузией, XVIII век).
4. Фузия (от лат. fusio – слияние) – объединение суверенных государств, в результате которого образуется новое государство (объединение в 1990 году ГДР и ФРГ и преобразование в единое государство ФРГ).
5. Инкорпорация (от лат. incorporation - присоединение) – включение одного государства в состав другого на основании соглашения (вхождение в 1940 году Латвии, Литвы и Эстонии в состав СССР).
6. Уния (от лат. unio - единение) – соединение двух и более монархических государств в единое сложное государство, при котором сложное образование возглавляется одним монархом. Исторически сложились две формы унии: личная и реальная. Личная уния, возникает при совпадении прав на престол у одного лица в нескольких государствах, как правило, при разных системах престолонаследования. Государства, входящие в личную унию, приобретают независимость при наследовании престолов разными лицами. В иных случаях личная уния преобразуется в единое государство (в 1603 Англия и Шотландия объединяются под властью Иакова I в личную унию, в 1707 году Англия и Шотландия образуют единое государство – королевство Великобритания). Реальная уния основана на соглашении государств в силу которого последние возглавляются едины монархом. В международных отношениях выступают как единое государство. Де-юре государства сохраняют суверенитет, де-факто более сильное государство подавляет внутренний суверенитет более слабого (Уния Австрии и Венгрии с 1867 по 1918 года).
К формам межгосударственного устройства относятся объединения, связанные рядом признаков государственности с определенной целью (конфедеративные) и объединения, связанные соглашениями конкретной узкой направленности (ассоциативные):
1. Конфедерация (confoederatio – союз, объединение), в отличие от федераций, это объединение суверенных государств на основе договора с правом участника конфедерации свободного выхода. Конфедерация преследует временные военные, политические или экономические цели. Единой системы государственных органов нет, но договор, лежащий в основе конфедерации может предусматривать создание органов для решения общих задач, которые решаются за счет добровольных взносов. Истории известны федерации (США, Швейцария, Германия), возникшие из конфедераций путем преобразования государств-участников в субъекты федерации. Официальное название «конфедерация» при преобразовании в федерацию может остаться (Швейцария).
2. Содружество (англ. commonwealth) – объединение суверенных государств, основанное на декларации, договоре и т.п., обусловленное экономической, правовой, языковой, культурной, а иногда и религиозной общностью (Британское Содружество Наций, Содружество Независимых Государств). Но в отличие от конфедерации, где связь между государствами-участниками является целью создания новых взаимных благоприятных условий, связь между государствами-участниками содружества является целью сохранения общих исторически сложившихся ценностей. В содружестве могут создаваться надгосударственные координационные органы.
3. Сообщество (от лат. consortium - соучастие) – объединение значительного количества государств (Организация американских государств – более 30 участников, Организация африканского единства – более 50), основанное на международном договоре. В отличие от конфедерации и содружества, сообщество, как правило, носит региональный характер и открыто для участия, допускает ассоциированное участие, т.е. присоединение только к части правил, действующих в сообществе, кроме того, сотрудничество ограничивается целями глобального характера (совместная безопасность, выравнивание уровня развития экономики). Как в содружестве возможно создание надгосударственных органов, но в основополагающих договорах нет положений о единых вооружённых силах, единой территории, единой денежной единице, признании гражданства.
Объединения могут носить и иные наименования, такие как блоки, союзы, коалиции, ассоциации и т.п.
Современный уровень межгосударственных отношений позволил появиться новой классификации объединений государств: надгосударственные (Европейский Союз) и межгосударственные объединения (Содружество Независимых Государств).
Политический режим.
Государственно-политический режим, это самый динамичный и определяющий элемент формы государства, независимо от формы управления и формы территориального устройства, характера взаимоотношений государства и личности, уровня свободы в обществе, способов и порядка формирования органов государственной власти, их компетенции и фактического участия населения в государственном управлении.
Со времен античности режим (от лат. regimen), означает управление, позже во Франции этот термин приобрёл значение способа реализации власти.
Политический режим – это совокупность приемов и способов реализации государственной власти. Это более объёмное понятие, включающее в себя не только порядок взаимодействия элементов государственного механизма, но взаимоотношение и статус иных элементов политической системы (партий, в том числе оппозиционных, общественных объединений и т.д.), а также экономической, идеологической и иных основ режима.
Государственный режим– это составной элемент политического режима, характеризующий систему приемов и способов взаимодействия частей государственного механизма, метода и способа реализации исключительно государственной власти.
Сущность режима определяется разными факторами: а) возможность участия населения в государственном управлении; б) порядок формирования органов власти; в) принципы деятельности государственного механизма; г) реализация или подавление политического и идеологического плюрализма; д) соотношение провозглашенного и реального статуса личности и т.д.
Исходя из вышеизложенного различаются следующие виды государственно-политических режимов:
1. Демократия (от греч. demos – народkratos – власть, demokratia - народовластие) характеризуется высокой степенью свободы личности, что обеспечивается высоким уровнем развития гражданского общества. Существуют два основных подхода к пониманию демократии – нормативный и дескриптивный. При нормативном подходе создается идеальная модель демократического режима, определяются пути достижения идеала с целью привести в соответствие с моделью реалию политической жизни. Дескриптивный подход анализирует реально существующие режимы народовластия. В большинстве теорий эти подходы сочетаются. Источник власти в государстве с демократическим режимом – народ, поэтому наряду с системой государственных органов, формируемых легитимным (законным) способом, как правило, выборным, существуют институты непосредственной демократии (референдумы, плебисциты и т.д.), а также формы прямого участия в управлении делами общества (общественные комитеты). Органы государственной власти функционируют, основываясь на принципах разделения властей, свободного доступа к информации об их деятельности (принцип открытости). Один из основных принципов демократии – принятие решения большинством с учетом мнения меньшинства в поисках социального компромисса. Современные режимы, близкие к демократии, отдают приоритет правам отдельного человека над правами государства, что приводит к необходимости принимать не только мнение большинства, а также предоставлять меньшинству право иметь свое мнение и реализовывать свои интересы. Выборы предполагают реальную альтернативность. Права и свободы не только провозглашаются, но и имеют обеспеченный государством механизм реализации и гарантии защиты, в том числе в судебном порядке, и их реализация обеспечивается высоким уровнем социально-экономического развития и правосознания населения. В том числе характеристика режима – создание условия для свободного экономического развития, многообразия и защиты форм собственности. Режим предполагает не только многопартийность, идеологический и политический плюрализм, но и свободу деятельности оппозиции. В целях предупреждения охлократии (власть толпы), демократическое государство устанавливает пределы реализации права (ограничение права во избежание злоупотребления правом), основанные на приоритете убеждения. Несмотря на единообразие признаков демократии, существует несколько концепций, определяющих основную ценность демократического режима, и, соответственно, выстраивающих модель демократического государства: а) плюралистические концепции в качестве основы режима рассматривают конкуренцию интересов разных политических сил и поиск компромисса; б) в коллективистских основная ценность – приоритет интересов общества над индивидуальными интересами; в) в либеральных безусловная ценность – личность и её права. При всех разночтениях демократия в идеале, по определению Авраама Линкольна, - «правление народом, избранное народом и для народа».
2. Либерализм (от лат. liber – свободный), в качестве идеологической основы провозглашает принцип минимального вмешательства государства в частную жизнь. Идеология возникла как реакция на полицейские режимы (подавление свободы личности, полный контроль государства) и стремление оторваться от принципа коллективизма, который у большинства граждан ассоциируется с тоталитаризмом. Либеральный режим – режим ценностей индивидуализма, основанный на потребностях рыночной экономики. Государство играет роль «ночного сторожа», в связи с чем, недостаточно внимания уделяется социально-экономической сфере, защите социально уязвимым слоям населения, что изначально приводит к неравным возможностям и неуправляемым негативным экономическим процессам. Государство обеспечивает лишь формальное равенство своих граждан. Обязательный признак либерализма – многопартийность. При либеральном режиме не только допускается существование оппозиции, но и создаются правовые механизмы учета оппозиционных интересов. Выборность государственных органов реальна, но фактически при процедуре выборов учитывается не столько мнение электората, сколько материальная состоятельность кандидатов или партий, их выдвигающих. В этой связи сложно говорить о принципе принятия решений большинством, деятельность законодательных органов в такой ситуации обеспечивает интересы меньшинства, путем лоббирования (от англ. lobbyism(lobby) – кулуары) последними, т.е. продвижением своих интересов тем или иным способом. В этой связи различают лоббирование формальное (законодательно урегулированное) и неформальное (законодательно запрещенное, близкое к коррупции).
3. Авторитаризм (от лат. autoritaire – властный). Впервые концепция авторитарного режима была разработана в начале XIX века Жозефом де Местром и де Бональдом в ответ на французскую революцию. К XX веку режим стал восприниматься как условие сплоченности нации, государства и общества (Де Кортес), средство воспитания дисциплины и создания необходимой общественной иерархии (О. Шпенглер), как средство экономической и социальной мобилизации (Г. Траичке и Ш. Моррас). Режим часто стал рассматриваться как переходная форма от тоталитаризма к демократии, или способ перехода отсталых стран к современному уровню социально-экономического и политического развития. Термин «авторитаризм» объединяет достаточно широкий спектр типов политических режимов: от пограничных с тоталитарными до режимов «в критических ситуациях», необходимость которых вызвана состоянием войны, экономического кризиса, острого социального конфликта и т.п. Часто авторитаризм предопределяется личными качествами политического лидера, но, вместе с тем, власть может осуществляться элитарной группой, партией, олигархическими или криминальными группировками, национальными группами и т.п. В отличие от тоталитаризма, связанного с какой либо единой идеологией, полным контролем над обществом и претензией на постоянное существование, авторитаризм предполагает принуждение и навязывание воли населению, которые сочетаются с отсутствием единой идеологии, ограниченным контролируемым плюрализмом, а в более мягких разновидностях режима – допускает формальное существование оппозиции и даже некоторых либеральных тенденций. Но в момент активизации оппозиции, т.е. приобретении ею фактического статуса, авторитаризм преобразуется в либерально-демократические формы. Авторитарный режим характеризуется опорой власти на возможность применения силы в отношении населения в случае неподчинения. Власть неподконтрольна населению и формируется путем назначения правящей элитой. Выборность допускается, но носит формальный характер. Законодательные органы предают власти видимый легитимный характер, но фактически зависимы от исполнительной власти. Власть монополизирует преимущественно политическую сферу, отказавшись от тотального контроля над всеми сферами жизни общества. Особое внимание режим уделяет дисциплинарным структурам (полиция, армия, пенитенциарная система и т.п.). Абстрагированность от населения с одной стороны обеспечивает монополизацию власти и принятие решений без согласований интересов, с другой стороны это лишает режим поддержки населения. Права и свободы широко провозглашаются, но фактически не имеют механизма реализации. Интересы государства превалируют над интересами личности. В отличие от тоталитарной системы, граждане ограничены только в политических формах деятельности, в остальном – свободны, но свобода обеспечена не правовыми гарантиями, а публичными обещаниями. Авторитарные способы реализации власти были известны еще в античном мире (аристократии и олигархии древнегреческих полисов, республики империи Древнего Рима). Современные авторитарные режимы можно классифицировать на военные, партийные, национальные, корпоративные и режимы личной власти. Специфическую разновидность представляет собой конституционно-авторитарный (монократический) режим, действующий в государствах, где есть некоторые фиктивные атрибуты демократии: права и свободы, закрепленные в конституции т.п.
4. Тоталитаризм (от лат. totalis – полный, всеобъемлющий). Впервые термин употребил Бенито Муссолини в 1925 году, затем термин стал использоваться как негативная характеристика советского режима и режима фашистской Германии. Окончательно концепция тоталитаризма сложилась в середине XX века (Ф. Хайек, Х. Арендт). Основная идея тоталитаризма – всеобъемлющий контроль над всеми сферами жизни общества, что достигается не только применением силы, но и единой идеологией, всеобщей политизацией и симбиозом государственной и партийной власти. Для тоталитарного стиля управления характерно одновременное замещение государственной и партийной должности. Правящая партия представляет собой политическое движение, претендующее олицетворять государство, волю народа. Именно эта идея пропагандируется средствами массовой информации, монополизированными государством. Создается видимость демократических процедур, а высокая степень политизированности населения обеспечивает почти стопроцентное участие в псевдодемократических процедурах. Любая конкурирующая партия объявляется нелегитимной. Запрещается не только оппозиция, но и любая организация, созданная без разрешения правящей партии. Государственное управление приобретает характер крайнего централизма, выстраивается «пирамида власти», в основе которой иерархичность, требующая безусловного исполнения решений вышестоящего уровня, не допускающая инициативы. На вершине этой иерархии власти – харизматическая личность вождя, критическое отношение к которой недопустимо. Общество стратифицируется (разделяется на социальные группы) в зависимости от приближенности к властным структурам. Складывается новая социальная группа - партийная номенклатура, обладающая особым статусом и привилегиями на фоне идеологии «уравнивания населения». Бедность, страх и полная зависимость от государства лежат в основе патерналистического (от лат. paternus – отцовский, отеческий)отношения государства к населению. Государственные интересы приоритетны перед интересами личности. При тоталитаризме личность поглощается государством и утрачивает способность к самостоятельности, поэтому при переходе к более мягким режимам человек, в силу привычки, уже неспособен самостоятельно осознавать и активно позиционировать свои интересы. Карательный орган имеет особый статус в связи с культивированием страха посредством репрессий, психического и физического террора. Тоталитарный режим, как правило, вуалируется широким провозглашением демократических институтов (многопартийность, идеологический плюрализм, выборность высших органов власти, свобода экономической деятельности и др.), в том числе прав и свобод человека, но реального воплощения эти институты не имеют и не могут иметь в силу недопустимости самостоятельности личности. Тоталитарный режим всегда агрессивен и намеренно энтропиен (замкнут), для недопущения информированности населения об истинном положении дел, что приводит к милитаризации страны. Тоталитарное государство обеспечивает себя за счет полной или частичной национализации экономики. Складывается командно-административный способ хозяйствования. Все самые негативные проявления тоталитарного режима правящая элита пытается окупить сверхидеей (национального, социально-экономического, исторического характера). Идеология, лежащая в основе такой сверхидеи, позволяет идентифицировать несколько видов тоталитарного режима:
а) Фашизм (от лат. fascio – пучок розог, связка, объединение). В имперском Древнем Риме топор и розги служили символом магистрацкой власти, поэтому термин «фашизм» характеризовал национальное движение за возрождение «народной души» и былого величия Римской империи. Эта сверхидея нашла поддержку во всех слоях населения, фашистская партия стала главенствующей и единственной. Официальная идеология неравенства и превосходства одной нации над другими предопределила деформацию моральных и правовых ценностей, а также претензии вершить судьбу мирового сообщества. В исторической науке термин «фашизм» применяется и к нацизму (нем. Nationalsozialismus – национал-социализм) Германии «Третьего рейха» (нем. Drittes Reich — Третья империя), сверхидея которого создание расово-чистого государства. Немецкий фашизм отличался от итальянского большей жестокостью, элементами военной диктатуры, открытым уничтожении других рас и национальностей.
б) Расизм (от фр. race - раса), основан на идеи превосходства одной расы (общность людей объединенных едиными антропологическими признаками, обусловленными единством происхождения – негроидная, европеоидная и монголоидная расы). Термин «расизм» появился в начале XX века в словаре Ларусса, а к середине века была разработана концепция расизма как режима (Ж. Гобино, Г. Лебон, Л. Вольтман, Д. Хайкрафт – разработали теорию расового превосходства). Негативную характеристику термин приобрел благодаря французскому писателю-социологу Альберу Мемми. В основу дискриминации африканского населения Южно-Африканской Республики была положена теория «апартеида» (от афр. apartheid – рознь, раздельность) при проведении государственной политики Национальной партией ЮАР. В частности, парламент ЮАР был трехпалатным: для белых, цветных и индейцев. Чернокожее коренное население не имело возможности представлять свои интересы в парламенте. С момента создания государства и до 60-х годов XX века дискриминация чернокожего населения в США носила характер государственной политики (например, законы Д. Кроу лишали граждан афроамериканского происхождения права получать образование вместе с представителями белокожего населения).
в) Тоталитарный коммунизм (от лат. communis – общий). С периода военного коммунизма (с 1918 года) советское государство приобрело все черты тоталитарного режима, в основу которого легла сверхидея превосходства одного класса населения (трудящиеся) над другими и завуалированного национализирования, фактической экспроприации (безвозмездного изъятия) всех сфер экономики в стране.
5. Деспотия (от греч. despoteia – неограниченная власть) –один из ранних видов режимов, основанный на страхе. Страх – гарантия неограниченной единоличной власти монарха. Решения деспота произвольны и не связаны никакими законами, воля деспота и есть закон. Наглядная жестокость служит превентивной мерой против любого рода недовольства и несогласия. Общество консервативно и строго иерархично. Переход из одной социальной группы в другую крайне затруднителен, что обеспечивает стабильность власти деспота. Подданные бесправны, даже владение носит условный характер (зависит от благосклонности деспота). Деспотия требует безусловного повиновения. Деспот есть единоличный правитель, однако ввиду невозможности реализации всех административных функций одним лицом, часть полномочий деспот передает своему приближенному лицу. На востоке высший сановник при деспоте, носил титул «визира» (от пехлевийского vih`r – тот, кто решает), решение которого носило относительно самостоятельный характер. Деспотия была свойственна в государствах древнего Востока, Азии и некоторых регионов Средиземноморья.
6. Тирания (от греч. tyrannos – жестокий правитель, мучитель) имеет все признаки деспотического режима, но в отличие от последнего тиран распространяет свою произвольную власть на завоеванных им новых территориях. Тиранический режим также характеризуется установлением произвольного террора (от лат. terror – страх, ужас) в государствах подвергшихся переворотам и насильственной смене власти. Тиран назначает в завоеванных государствах наместника. В древнегреческой политико-правовой доктрине тирания имела несколько иной смысл: тираном именовался жестокий правитель приобретавший власть, как путем завоевании, так и легитимным путем.
Глава 3