Глава 3. Государственная служба в Сингапуре

Государственная служба Сингапура была формально образована в 1955 году, но на самом деле ее история начинается со времени основания Сингапура англичанами в 1819 году. Приобретение прав местного самоуправления в рамках Британской колониальной империи, приобретение независимости в 1965 году не повлекли существенных изменений в организации государственной службы. Некоторые существенные преобразования были совершены после 1990 г., когда на смену первому режиму премьер-министра Ли пришел новый, демократическим образом созданный. Первоначально государственная служба была невелика по численности и выполняла рутинные управленческие функции, традиционно свойственные любой государственной службе.

Государственная служба включает в себя: службу президента, премьер-министра, 14 министерств и 26 постоянных комитетов. Число служащих, работающих в 14 министерствах (в 15, если считать офис премьер-министра) составляет 65,000, а в комитетах - 49,000. Эти комитеты характеризуются как автономные государственные агентства, созданные в соответствии с парламентскими актами для выполнения определенных функций. На них не распространяются юридические привилегии государственных министерств, но они обладают большей независимостью и гибкостью. Поскольку они являются прошлым государственной службы, принятием на работу в эти комитеты и продвижением по службе не занимается Комиссия государственной службы, но у них другой срок и условия службы. Их счета проверяются Генеральным аудитором Сингапура. Постоянные комитеты помогли уменьшить объем работы государственной службы.

В основе деятельности государственной службы Сингапура лежат 10 принципов. Успех и совершенство государственной службы Сингапура заключается в том, как эти принципы и практические действия интегрированы в один комплекс, который потом интенсивно и тщательно применяется и поддерживается соответствующими ресурсами, продуманным планированием, строгой дисциплиной и всесторонними инструкциями. Обратная связь и последовательное выполнение являются важными элементами Сингапурской системы.

Впервые введенный как принцип англичанами в 1951 году, меритократия получила распространение в 1959 году, когда руководство страны сделало акцент на зависимости продвижения по службе от способностей человека. Государство выявляет перспективных учеников в раннем возрасте, наблюдает и поощряет их на протяжении их учебы. Они получают стипендии для поступления в университеты, некоторые уезжают за границу. В свою очередь, многообещающие ученики обязуются работать на правительство в течение четырех-шести лет, и некоторых из них заманивают вступить в Партию народного действия (ПНД). Во время всеобщих выборов 1991 года, из 11 новых кандидатов ПНД, 9 были из государственной службы и 2 из частного сектора. Во время всеобщих выборов 1997 года, из 24 новых кандидатов, 15 были из государственной службы и 9 из частного сектора. Так, самые лучшие и одаренные поступают на государственную службу, а связанные с государством компании (GLCs) в Сингапуре имеют доступ к этому запасу человеческих ресурсов. И действительно, некоторые чиновники высшего ранга являются членами правления таких компаний и могут быть привлечены к работе в них на постоянной основе. Государственная служба защищена от политического вмешательства. Конкурентоспособные зарплаты - залог того, что талантливые служащие не польстятся на заработки в частном секторе. Самым необычным в Сингапурской меритократии является то, что она распространяется и на политических лидеров. В правительстве Сингапура много талантливых людей. При первом поколении лидеров основой хорошего государства служила меритократия.

Сингапурского служащего можно описать следующим образом: честный, компетентный, эффективный, хорошо оплачиваемый, но постоянно находящийся под стрессом. Компьютеризация помогла сократить количество служащих. Другим сдерживающим моментом является то обстоятельство, что предложения по приему на работу должны быть обоснованы.

В государственной службе Сингапура существует общий идеал честности. Строгие законы и правила, а также строгие дисциплинарные взыскания со стороны Комиссии государственной службы и Бюро по расследованию случаев коррупции отбивают охоту заниматься деятельностью, связанной с коррупцией. Личный пример политических лидеров и высокопоставленных чиновников также задает тон для подражания. С 1959 года правительство ПНД подчеркивало необходимость борьбы с коррупцией для достижения цели национального развития. Правительство решило вопросы, связанные с причинами, провоцирующими возникновение коррупции и возможностями для ее возникновения. Оно начало с усиления закона о коррупции. В 1960 году было учреждено Бюро по расследованию случаев коррупции. Это бюро было уполномочено производить аресты, обыски, проверять банковские счета и имущество подозреваемых. Сингапур считается одной из наименее коррумпированных стран.

Государственная служба Сингапура считается одной из самых эффективных в Азии. Эта эффективность является следствием строгой дисциплины, напористости и трудолюбия чиновников, низкого уровня коррупции, приема на работу наиболее способных кандидатов на основе принципов меритократии, отличной подготовки, регулярно проводимых кампаний, чья цель - улучшить качество предоставляемых услуг; высоких требований со стороны политических лидеров страны, неустанного стремления к совершенству. Чиновников обеспечивают необходимой аппаратурой, компьютерами, и даже кондиционерами, необходимыми в условиях жаркого и влажного климата Сингапура. Эффективность воплощения в жизнь правительственной политики связана также с маленьким размером страны; внимательным планированием и предвидением тех проблем, которые могут возникнуть в будущем; правительство страны пользуется хорошей репутацией, которая была заслужена в течение многих лет и делает еще более легитимным его нахождение у власти; предоставлением адекватных ресурсов; общественной поддержкой, которой добиваются посредством просветительских мероприятий и гласности; дисциплиной народа, принимающего жесткие, но необходимые меры, такие как строгие условия, которые нужно соблюдать, чтобы приобрести автомобиль и пользоваться им. Эффективность и действенность государственной службы объясняется также стремлением к достижению конкретных результатов.

Государственная служба чутко реагирует на жалобы населения и прислушивается к его просьбам, которые приходят в виде писем в газеты и журналы, выражаются на встречах с избирателями, или прямо министрам и членам парламента, которые еженедельно проводят «встречи с народом», а также обходят свои избирательные округа. Кроме того, для обращений граждан могут использоваться e-mail, телевизионные и радиоканалы. В каждом министерстве существует отдел улучшения качества работы. Чиновников учат быть вежливыми и отзывчивыми к потребностям общества. Министры читают жалобы, публикуемые в прессе, и чиновники обязаны дать полный ответ на подобные письма в течение нескольких дней после публикации. Население сейчас образовано, и многого ожидает от государственной службы. Поскольку зарплата государственных чиновников исчисляется на рыночной основе, их услуги должны быть не менее качественными, чем услуги, предоставляемые частным сектором.

Государственная служба нейтральна, и не вовлечена в политику. Государственные служащие не имеют права бастовать, так как их работа считается жизненно важной службой. Эта традиция нейтральности была унаследована от британцев, и позволяет обеспечивать преемственность работы государственной службы во время политических изменений. Нейтральность не подразумевает снижения качества предоставляемых услуг или уменьшения приверженности делу служения населению. Нейтральность также не ведет к потере напористости в стремлении к достижению стоящих перед государством целей. В своей работе на благо общества, государственная служба должна действовать справедливо и непредвзято, но нейтральность не имеет никакого отношения к задаче проведения политики правительства: реализация проводимой правительством политики должна вестись решительно, эффективно и скрупулезно. Государственная служба должна четко понимать каковы национальные интересы страны.

В государственной службе существует традиция подготовки, берущая свое начало в Институте по подготовке персонала государственной службы, который был основан в марте 1971 года, всего через шесть лет после обретения независимости. Колледж государственной службы был открыт в 1993 году с целью подготовки старших должностных лиц. В настоящее время, каждый чиновник обязан проходить 100 человеко-часов подготовки в год. Были переименованы два учебных института: ИГС был заменен Институтом государственного управления и менеджмента, в то время как Институт развития политики сменил КГС. Институт государственного управления и менеджмента предоставляет следующие курсы: первичная подготовка чиновников, недавно начавших работу в государственной службе; базовый и расширенный курс по приобретению профессиональных навыков, а, кроме того, обогащенную подготовку и повышение квалификации. Институт стремится научить чиновников пяти основным навыкам: способность обеспечивать высочайшее качество обслуживания; способность управлять изменениями; навыки работы с людьми; управление операциями и ресурсами; способность к управлению самим собой. Консультационная группа государственной службы помогает работающим в общественном секторе организациям проводить изменения и совершенствовать работу государственной службы. Вместе, комиссия государственной службы, группа по управлению персоналом, институт развития политики, консультационная группа государственной службы и ИГУМ обеспечивают необходимые чиновникам постоянное обучение и подготовку. Государственная служба поставила цель - каждый чиновник к 2000 году должен проходить, по крайней мере, 100 часов обучения в год. Колледж государственной службы, с помощью Института развития политики и Института государственного управления и менеджмента будет постоянно пересматривать свои учебные программы таким образом, чтобы помочь созданию условий, необходимых для реализации государственных и общественных инициатив. Будут налажены связи с зарубежными государственными институтами и службами, что позволит пользоваться опытом работы государственных служб всего мира, получать информацию, касающуюся обучения и подготовки. Кроме того, Колледж государственной службы предложит специальные курсы, которые помогут обучить государственных чиновников навыкам, необходимым для работы в условиях общества, требования которого растут. Более того, отдел государственной службы играет центральную роль в формировании и пересмотре политики в области управления персоналом и принимает решения о назначении на ту или иную должность, а также об обучении и системе оценки работы государственных чиновников.

Сингапур - одна из немногих стран, где применяются рыночные методы при начислении заработной платы министрам и чиновникам. Поэтому, размеры заработной платы довольно велики. Установлены стандарты работы министров и старших правительственных чиновников. По существу, они сводятся к следующим: привлечение талантливых людей к работе на государственной службе и на всех уровнях управления, а также их переподготовка; уменьшение количества факторов, стимулирующих нечистоплотность и коррупцию; проведение политики прозрачности, когда отсутствуют такие скрытые льготы и привилегии, как обеспечение жильем, машиной, получение комиссионных или взяток. Зарплата премьер-министра Сингапура составляет 1,9 миллиона сингапурских долларов, и является одной из самых высоких.

Основными характеристиками современной государственной службы Сингапура являются:

- стремление к привлечению групп специалистов по системному анализу при решении сложных проблем;

- постоянное стремление к нововведениям и повышению продуктивности. С этой целью были созданы такие программы как группы по повышению эффективности работы, кружки по контролю качества, программа “Государственная служба 21 века”, фонд поддержки новаторских идей. Государственные служащие оцениваются по степени участия в подобных программах;

- высокий уровень компьютеризации. Программа компьютеризации государственной службы была начата в 1981 году и закончилась в 1991 году. Стоимость программы составила 61 миллион долларов.

- постоянный поиск путей повышения продуктивности работы организаций: постоянно реализуются новые идеи, связанные с анализом затрат и повышением рентабельности. В качестве примера можно привести систему планирования и программирования бюджета, результативное использование бюджета, проведенную в апреле 1996 года децентрализацию (14 правительственных учреждений стали автономными). Бюджеты министерствам выделяются согласно макро-приростному фактору - формуле, позволяющей контролировать расходы государственного сектора, сообразуясь с ростом ВВП. Это напоминает министрам о необходимости контролировать затраты и увеличивать продуктивность.

- назначение молодых чиновников на очень высокие посты.

Акцент на улучшении качества обслуживания населения, который содержится в программе «Государственная служба 21 века», устанавливающей четкие цели для каждого этапа ее реализации. Одна из целей - не заставлять посетителей ждать обслуживания более 15-20 минут. Отдел улучшения обслуживания, работающий при офисе премьер-министра, контролирует качество обслуживания. В каждом министерстве есть свой отдел, курирующий вопросы обслуживания. Общее качество обслуживания контролируется Политическим ревизионным Советом, возглавляемым министром. Отдел улучшения обслуживания занимается также сведением к минимуму бюрократической волокиты и ненужных правил.

Назначение чиновников высшего ранга для работы в правлениях компаний, находящихся под государственным контролем. Эта практика помогает им «окунуться» в проблемы и нужды частного сектора. Таким образом, чиновники приобретают полезный опыт. За эту работу они получают очень небольшое вознаграждение. Существуют правила, предотвращающие возникновение конфликта интересов, а также обеспечивающие лояльность чиновников, прежде всего государству. Министрам не разрешается занимать пост директора публичных компаний, активно участвовать в какой-либо общественной работе, иметь какие-либо отношение (формально, или в качестве консультанта) к коммерческим предприятиям, или получать от них какие-либо вознаграждения без разрешения премьер-министра.

РАЗДЕЛ ЧЕТВЕРТЫЙ. СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В БЫВШИХ РЕСПУБЛИКАХ СССР[10]