Во второй четверти XVIII в
Появление новых властных структур обусловливалось социально-экономическим и политическим развитием России II четверти XVIII в. В истории Российской империи период с 1725 по 1762 г., по меткому определению историка В.О. Ключевского, назван «эпохой дворцовых переворотов». Это было сложное время, когда после смерти Петра I в январе 1725 г. началась борьба придворных дворянских группировок за власть. Спор между соперничавшими вельможами решила гвардия, ставшая на сторону Екатерины Алексеевны.
Русский престол заняла Екатерина I. Ее власть установилась в форме абсолютной монархии. Эволюцию системы управления страной следует рассматривать в непосредственной связи с российским абсолютизмом. С точки зрения правоведов, абсолютизм есть монархия, в которой власть государя абсолютна, не ограничена никакой иной высокой властью или органом народного представительства.
На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма - наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы, развивавшихся товарно-денежных отношений. Вырабатывались административные правила деятельности управленческих структур. Высшие органы власти, действовавшие от имени государынь, являлись опорой абсолютизма.
Положение Екатерины I на троне было шатким. Дворянская аристократия оставалась недовольной её воцарением. А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Ф.М. Апраксин посоветовали императрице учредить специальный орган, который бы возвышался над всеми государственными учреждениями империи. 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. В состав этого совета вошли А.Д. Меншиков (фактически глава совета), П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман (немец, начавший службу в России при Петре I), Карл Голштинский - муж дочери Петра I Анны и наиболее видный представитель старой знати Д.М. Голицын. Включением в состав последнего Екатерина I надеялась примирить обе группировки дворян. Но этого не произошло.
Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии - военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган - Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 г. ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.
Сенат, провозгласивший Екатерину I самодержавной императрицей, ею же был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Совет посылал Сенату указы и требовал отчетов (доношения). Ему подчинялись Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.
7 мая 1727 г. на престол по завещанию Екатерины I был возведен двенадцатилетний Петр II - внук Петра I. Высокопоставленные вельможи продолжали борьбу за власть и влияние при дворе. А.Д. Меншиков по-прежнему распоряжался в Верховном тайном совете и руководил действиями царя, опекая его, однако, в результате интриг в скором времени от власти был отстранен и сослан в Сибирь.
Князья Долгорукие стали новыми временщиками. Петр II большую часть времени проводил на охоте, которая стала его страстью. При Петре II вся власть была сосредоточена в руках Верховного тайного совета, в состав которого вошли А.Г. и В.Д. Долгоруковы. Они и Д.М. Голицын были руководителями Совета, состав которого изменился. Царь мог не считаться с Советом, предписывать ему свою волю, но он часто отсутствовал.
После смерти Петра II вопрос о преемнике престола решал тот же Верховный тайный совет, который отверг все кандидатуры и остановил свой выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Ивановне - дочери брата Петра I, долго жившей в Митаве, и не имевшей поддержки в России. Тайно Д. М. Голицын с В. Л. Долгоруким составили и послали в Митаву «кондиции» - условия вступления Анны Иоанновны на престол, которые она подписала. «Кондиции» ограничивали самодержавную власть царицы и ставили ее под контроль Верховного тайного совета. Однако, прибыв в Россию, Анна Иоанновна разорвала «кондиции» и вступила на престол как самодержавная императрица. Абсолютная монархия продолжала развиваться по пути сохранения самодержавной власти.
4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна Иоановна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы - члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров - канцлер Г.И. Головкин, вице-канцлер А.И. Остерман, князь A.M. Черкасский. Из этих трех лиц и состоял Кабинет, созданный «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел». Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Фаворит Анны Иоанновны Бирон стал герцогом курляндским и всесильным человеком в Российском государстве. Фаворитизм являлся одним из средств поддержания неограниченной власти слабых императриц.
В годы бироновщины влияние иностранцев на русский двор стало значительным. На высокие должности государственного управления выдвигались иностранцы, преимущественно немцы. Это вызывало недовольство дворянства. Судьба престола часто зависела от временщиков. «Убирать» их нередко приходилось тоже с участием гвардии, что и случилось после кончины Анны Иоанновны.
Опираясь на гвардию, при поддержке П.И. Шувалова, М.И. Воронцова, А.Г. Разумовского, на престол 25 ноября 1741 г. вступила Елизавета Петровна. Годы правления Елизаветы характеризуются ростом патриотизма. Она удалила иностранцев с ряда государственных постов. Все это не могло не сказаться на организации управления.
Указом от 12 декабря 1741 г. Елизавета восстановила «петровское детище» - Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия. Таким образом, восстанавливалась и петровская личная императорская канцелярия - Кабинет, который должен был принимать документы на имя монарха, оформлять указы за его личной подписью, объявлять высочайшие повеления и руководить финансовой стороной дворцового хозяйства.
Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию - Кабинет ее величества. На рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы.
Создание такого высшего органа правления страной, как личная канцелярия, свидетельствует о желании Елизаветы взять правление в свои руки и укрепить значение самодержавной власти.
Проводимая реформа высших государственных органов в 40-60-е гг. XVIII в. повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие.
В глазах современников Елизавета Петровна представала как самодержавная правительница, выражавшая симпатии своей национальной почве, народу, воспринимавшая иностранную культуру без рабского поклонения. Она покровительствовала развитию национальной литературы, журналистики, театра, науки, открытию гимназий и первого университета в России. 25 января 1755 г. ею был открыт Московский Университет.
Елизавета Петровна умерла 25 декабря 1761 г. Ее преемником стал Карл-Петр-Ульрих (Петр III) - внук Петра I (сын его дочери Анны) и внучатый племянник Карла XII, прибывший в Россию еще в 1742 г.
Дворцовые перевороты и полицейская регламентация государственной системы сказались на изменениях структуры и функций как высших, так и центральных властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали высшие государственные учреждения - Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, как мы уже говорили, в определенные периоды он зависел от высших государственных учреждений.
Значение Сената падало, в какое-то время снова повышалось, но ненадолго. На деле Сенат занимал положение центрального органа с обычными исполнительными функциями. После Петра I его преемники отступили от устройства центрального управления. Над Сенатом они поставили Верховный тайный совет и этим свели его на уровень коллегии. Должность генерал-прокурора, «ока государева», ликвидировали. В 30-е гг. права Сената были восстановлены. В его структуре появилось 5 департаментов с разными административными полномочиями. Но вскоре над Сенатом был поставлен Кабинет министров, и Сенат снова утратил свое былое значение. Он перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения ушло и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государственных учреждений и как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора, на которую был назначен (в качестве исполняющего обязанности) П.И. Ягужинский, в 1740 г. замененный князем Н.Ю. Трубецким. Сенат в этот период был исполнительным органом, находившимся под контролем Верховного Тайного совета и Кабинета министров.
С 1740-х гг. Сенат был восстановлен в прежних правах, сохранял свое первенствующее положение в государстве до учреждения Конференции. Далее он уже не ведал внешнеполитическими делами и некоторыми общими вопросами внутренней политики. Но за Сенатом сохранилось руководство государственным аппаратом по управлению.
К середине XVIII в. аппарат Сената усложнился. В его состав вошло несколько новых учреждений по финансовой, кредитной, торговой системе, управлению Московским университетом. Особенно значительной была созданная в 1755 г. Главная межевая канцелярия для руководства межеванием. Петровскому Сенату не принадлежала законодательная функция, он был только административно-судебным органом; елизаветинский Сенат казался даже законодательным учреждением, так как его указы часто по существу своему являлись законодательными актами.
Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие отдельными (специальными) хозяйственными и общественными вопросами. В структуру коллегий входили департаменты, экспедиции, постепенно добавлялись канцелярии и конторы. Штаты разрастались, укреплялся принцип единоначалия, прибавлялись советники и асессоры.
Основной «ячейкой» управления на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.
Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., позволившей взамен ликвидированных многих контор и старых канцелярий несколько расширить штат служилых людей при местном начальстве. Далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже - воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.
Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний - губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. В последующие десятилетия административное деление страны не намного изменилось.
Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими задачами. В их обязанность входило исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т. д. На них возлагался и сбор подати, прямых и косвенных налогов. Они имели и судебные функции. Фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной. С центральными и высшими учреждениями имел право сноситься только губернатор. Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация.
Во второй четверти XVIII в. господствует тенденция к укреплению абсолютизма, несмотря на попытки некоторых дворянских группировок, ограничить власть монарха. Законодательная деятельность и сама система управления носила откровенно продворянский характер. В то же время происходит усиление крепостнического давления на крестьян, основного производящего и податного сословия в стране. Кроме того, государство активно использует и полицейские функции в отношении населения. Усилились централизация и бюрократизация всей системы государственного управления.
Тема 7. «Просвещенный абсолютизм» и совершенствование управления Российской империей
Впервые после череды дворцовых переворотов новый император Всероссийской империи Петр III вступил на престол 25 декабря 1761 г. на законном основании после смерти своей тетки императрицы Елизаветы Петровны.
В первый месяц своего царствования Петр III расформировал Конференцию при высочайшем дворе - особый орган, объединявший важнейших советников прежней императрицы, и лично принимал решения, основываясь на докладе подчиненных лиц. 18 мая 1762 г. создал Императорский Совет - высшего государственного органа.
Главным законодательным актом Петра III стал манифест 18 апреля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», коренным образом изменивший принципы государственной службы. Важно подчеркнуть личный вклад Петра III в появление Манифеста. К числу замечательных дел Петра III следует отнести и указ 21 февраля 1762 г. о ликвидации Канцелярии тайных розыскных дел.
Радикальные новшества претерпела правовая политика в отношении к церкви и духовенству. Для управления церковным недвижимым имуществом организовывалась Коллегия Экономии, а духовенство переводилось исключительно на штатное содержание. В среде гвардейского офицерства зрел заговор во главе с братьями Орловыми в пользу жены Петра III Екатерины Алексеевны, результатом которого стал переворот 28 июня 1762 г. На следующий день Петр III подписал отречение от престола, и Россия получила нового самодержца - императрицу Екатерину II.
В отличие от своих предшественников Екатерина II вступила на российский престол, имея вполне определенное и ясное представление о тех принципах, которыми она собиралась руководствоваться в управлении страной и, соответственно, о тех целях, которые, опираясь на эти принципы, она надеялась достичь.
Поскольку идейную основу этой программы, а следовательно, и внутренней политики того времени составляли принципы Просвещения XVIII в., то и сам этот период русской истории получил название «Просвещенного абсолютизма».
Концепцию «просвещённого абсолютизма» ввёл в управленческий оборот Фридрих II Великий - король прусский. Она осуществлялась по схеме «сверху - вниз» и состояла в упразднении изживших себя институтов управления и архаичных правил. Одним из признаков этой политики было дозированное предоставление свободы тем слоям общества, которые были к ней готовы.
Собственные «правила управления», которыми Екатерина II стремилась руководствоваться в своей государственной деятельности, заключались в следующем:
- Нужно просвещать нацию, которой должен управлять.
- Нужно ввести добрый порядок в государстве, поддержать общество и заставить его соблюдать законы.
- Нужно учредить в государстве хорошую и точную полицию.
- Нужно способствовать расцвету государства и сделать его изобильным.
- Нужно сделать государство грозным в самом себе и внушающим уважение соседям.
Каждый гражданин должен быть воспитан «в сознании долга своего перед Высшим Существом, перед собой, перед обществом и нужно ему преподать некоторые искусства, без которых он почти не может обойтись в повседневной жизни». Исходя из такого понимания места и роли государственного аппарата в развитии и совершенствовании государства, Екатерина II предприняла ряд последовательных реформ.
Первым шагом Екатерины II на пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г.
Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны 1768-1774 гг. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны».
При Екатерине II особенно возросло значение личной канцелярии: в 1762-1764 гг. из Кабинета Ее императорского величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных Ее императорского величества дел».
Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была Комиссия для составления нового Уложения.
Первая половина 70-х гг. XVIII в. была самой тревожной за все время царствования Екатерины II: сначала страну потрясло известие о чумном бунте в Москве в 1771 г., а затем - масштабное восстание под предводительством Е.И. Пугачева в 1773-1774 гг. Это крестьянское волнение, наведшее ужас на дворянскую Россию, имело важные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II и, прежде всего, в системе управления государством.
Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». В целях более оперативного управления губерниями было проведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.
Структура местного самоуправления выглядела теперь следующим образом. Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержание порядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, который фактически управлял единолично.
Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года.
В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии - для дворян, городовой суд и губернский магистрат - для горожан, нижняя и верхняя расправы - для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества.
Над всей этой пирамидой сословных учреждений возвышался генерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев наместник. Под властью наместников, как правило, объединялось 2-3 губернии, которые образовывали наместничество. Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200-700 дворов, а части - на кварталы из 50-100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале - квартальный надзиратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим - в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных судов и властей, занималась городским благоустройством, осуществляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т. п.
К концу 1780-х гг. сохранились только три «государственные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. С 1782 г. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената. Дела упраздненных коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждениям, а для руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы специальные экспедиции.
В этот период был принят закон о пенсиях для статских служащих, определявший, какие категории чиновничества могли претендовать на пенсионное обеспечение и порядок назначения пенсий. Размер их был чрезвычайно дифференцирован и сильно колебался в зависимости от ранга отставляемого, его связей при дворе, заслуг перед государством и императрицей, наличия крепостных и т. д.
В 1790 г. Екатерина II подписала указ Сенату «О правилах производства в статские чины», который фактически подводил итоги предшествовавшему законодательству в области организации государственной службы. Получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.
Одновременно с Жалованной Грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., по которой все население города подразделялось на 6 разрядов - сословных групп: «настоящих городовых обывателей» - владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников; «иногородних и иностранных гостей» - русских и иностранных купцов и специалистов, которые были приписаны к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживали в нем; представителей интеллигенции, выборных должностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торговцы); посадских. Сословные группы отличались друг от друга различными привилегиями и обязанностями.
Оценивая деятельность Екатерины II, необходимо заметить, что она была одним из самых удачливых русских реформаторов, а ее реформы носили прогрессивный характер.
Император Павел I в первый год своего правления издал указ, отменявший указ Петра I «О престолонаследии» и восстановил прежний порядок престолонаследия по нисходящей линии от отца к старшему сыну. При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Император по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Дальнейшее изменение положения Сената в целом связано с реорганизацией центрального и местного управления. При Павле I были восстановлены Берг-, Мануфакур-, Коммерц коллегии, Соляная контора, но уже на принципах единоначалия. Создавались новые центральные органы управления по отраслям хозяйства (например, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства и сельского домоводства). В дальнейшем Павел предполагал преобразовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоличным.
Еще решительнее сломал Павел I всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г.. Были ликвидированы должности наместников, городские думы, изменено само административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления). Были закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление слили с органами полиции.
Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды, губернские магистраты, верхние расправы, а из уездных - нижние расправы. Уездный суд из сословного дворянского превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан.
Практически с первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованной грамотой 1785 г. Целью Павла I было превратить дворян в рыцарское сословие - дисциплинированное, организованное, поголовно служилое, а потому преданное своему государю.
Но общество, уже вкусившее плоды «просвещенного абсолютизма», не желало расставаться с той, пусть минимальной свободой, которую оно получило в царствование Екатерины II. Павлу не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и судьба его была решена. Роковой для Павла стала ночь на 11 марта 1801 г., когда несколько заговорщиков ворвались в покои императора в Михайловском замке и убили его. Императором был провозглашен его сын Александр I Благословенный.