Государственное управление агропромышленным комплексом
В экономике исключительно важную роль играют подразделения, связанные с использованием земельных ресурсов и удовлетворением первоочередных потребностей человека. К ним относятся, прежде всего, сельское хозяйство и обслуживающие его отрасли (производство средств производства для сельского хозяйства, доведение сельскохозяйственной продукции до конечного потребителя и др.), которые в совокупности образуют агропромышленный комплекс.
В агропромышленном комплексе (АПК) производится около трети валового общественного продукта и более 70% потребительских товаров, сосредоточены четверть основных фондов и 30% численности работников, занятых в материальной сфере.
В результате экономических преобразований в последнее десятилетие на селе утвердилось многообразие форм собственности и хозяйствования. Основу составляют крупные предприятия в организационно-правовой форме акционерных обществ и сельскохозяйственных кооперативов. Государственные предприятия функционируют главным образом в семеноводстве, племенном животноводстве, научной сфере. Появилась прослойка фермерских хозяйств, основанных главным образом на личном труде, однако их доля в объеме сельскохозяйственного производства незначительна. Стабильными остаются лишь личные подсобные хозяйства сельского населения.
Основное средство производства — земля — передано в частную собственность через механизм земельных и имущественных паев по уравнительному принципу. Пай получили все работники колхозов и совхозов, их пенсионеры, а также занятые в социальной сфере села. Каждый получил право выйти из коллективного предприятия с земельным и имущественным паями, чтобы вести индивидуальное хозяйство. Земельный кодекс РФ узаконил свободную куплю-продажу земли.
Государство не ставит перед сельскохозяйственными производителями каких-либо задач по производству продукции и обеспечению потребностей населения. Земля и другие ресурсы используются исходя из интересов бизнеса. При этом продукция может свободно продаваться как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Иностранные фермеры также могут продавать свою продукцию на российском рынке. Одновременно государство сняло с себя обязанности по материально-техническому и финансовому обеспечению сельского хозяйства и его социальному развитию.
Но сельского производителя больше интересуют не формы собственности на землю, а реальные возможности работать на ней, иметь необходимые материальные и финансовые ресурсы, заказы на поставку продукции по взаимовыгодным ценам. Этого как раз он и не получил. Более того, реорганизация подорвала коллективное производство, не заменив его индивидуальным. В результате производство сельхозпродукции по сравнению с 1990 г. резко сократилось.
“ Ставка на мелкое производство — очередная ошибка аграрной политики. На ее исправление уйдут многие годы. Сельское хозяйство если и возродится, то как крупнотоварное на кооперативной или частнокапиталистической основе.
Природная продуктивность 1 га. пашни в России в среднем ниже, чем в США, в 2,8 раза, и ниже, чем в Западной Европе, в 2 раза. Это значительно снижает конкурентные возможности сельского хозяйства России. Разумная аграрная политика требует, прежде всего, государственной поддержки и защиты отечественного товаропроизводителя на внутреннем и внешнем рынках. В развитых странах государство регулирует и поддерживает все наиболее важные направления аграрной деятельности.
‘ В США правительство в лице Министерства сельского хозяйства является крупным покупателем продукции у фермеров; закупает ее излишки для хранения и реализации через конкурентные рыночные каналы. Оно помогает создавать фермерские кооперативы по сбыту продукции и снабжению средствами производства, поддерживает сбытовые кооперативы, стимулирует аграрный экспорт. Ни продажные, ни покупные фермерские цены не контролируются, хотя собирается детальная информация о ценах.
Аграрная политика должна предусматривать комплексное решение проблем производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции в рыночных условиях, наращивание ресурсного потенциала АПК, и в первую очередь плодородия почвы, племенного животноводства, прогрессивных технологий, развития инфраструктуры в сельской местности.
Государство может способствовать изменениям в агропромышленном производстве через государственные заказы, применяя авансирование товаропроизводителей, централизованные инвестиции, концентрируя закупки в зонах с наиболее благоприятными природными условиями, создавая предпосылки для обеспечения потребностей регионов, поставок в федеральный фонд и на мировые рынки.
Рычагами аграрной политики являются формирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, кредитование, страхование, налогообложение в интересах сельских товаропроизводителей, развитие социальной сферы на селе.
В настоящее время особую актуальность приобретает формирование рынка зерна, являющегося основой всего сельского хозяйства. В 2004 г. сбор зерна превысил 56 млн. т.; это далеко до доли России в СССР, но больше, чем в предыдущие годы1В 1990 г. производство зерна составило 113,5 млн. т..
‘ СССР практиковал закупки в США зернофуража для производства мяса (кукурузы — до 15 млн. т. ежегодно), что придавало стране статус импортера зерна. С переходом к рынку государство в соответствии с рыночной идеологией отказалось закупать зерно; коммерсанты закупают его в основном для вывоза за рубеж. Объем расхода зернофуража сократился, в результате вкупе с другими причинами пришло в упадок производство мяса и молочных продуктов. Спрос на них удовлетворяется за счет импорта. Замена импорта зерна его экспортом и импортом продукции животноводства привела к развалу комбикормовой, мясомолочной промышленности, закрытию рабочих мест. В мире, как правило, зерном торгуют государства, а не сами фермеры. В США при Министерстве сельского хозяйства действует некоммерческая товарно-кредитная корпорация, в Еврокомиссии ЕС зерновой рынок регулирует специальный департамент. При правительстве Канады функционирует пшеничный комитет. Задолго до урожая он определяет цену, заключает с фермерами контракты, 80% стоимости контракта фермер получает немедленно, остальное — по факту реализации. Практически это та же система государственного заказа, от которой отказались в России.
Россия — единственный в мире крупный производитель маслосемян, который ввозит готовый продукт. Из валового производства примерно половина экспортируется. Экспорт маслосемян по сравнению с 1990 г. вырос в 22 раза. В результате внутренний рынок подсолнечного масла в размере 1,3 млн. т обеспечивается импортом 600 тыс. т. Мощность маслоэкстракционных заводов — около 3 млн. т, а сырья поступает только 1,5 млн. т.
Страна должна иметь систему защиты внутреннего рынка, адекватную США и ЕС. Она нужна не только для выравнивания условий конкуренции, но и для активизации инвестиций в сельское хозяйство, стимулирования животноводства, развития комбикормовой промышленности. Правительство РФ предпринимает в этом направлении первые шаги. С 2003 г. вводятся импортные (количественные ограничения) и тарифные (количественные и таможенные ограничения) квоты на импорт птицы, свинины, говядины.
Импортные квоты помогают, например, при ввозе сахара. В СССР соотношение между собственным и импортным сахаром составляло 70: 30, Россия производила 3 млн. т., теперь производит около 1,5 млн. т. в год. Протекционизм позволяет сохранить производство сахара хотя бы в значительно меньшем объеме.
Одновременно следует отменить таможенную пошлину при импорте кормового зерна (кукуруза, соевые бобы), недобор денег бюджет компенсирует, когда увеличится производство мяса.
Вводятся защитные меры в отношении импорта товаров текстильной и легкой промышленности, наносящего ущерб российским товаропроизводителям, которые выпускают аналогичную продукцию.
АПК нуждается также в финансовой поддержке по линии:
создания специальных фондов финансирования сельского хозяйства, фермерских и личных подсобных хозяйств, других эффективных производителей сельскохозяйственной продукции;
гарантирования закупочных цен на наиболее значимые продукты, дотирования семеноводства, льноводства, племенного животноводства, овцеводства;
компенсации части затрат сельскохозяйственных производителей на покупку удобрений, комбикормов, энергоносителей.
В настоящее время выделяются бюджетные средства на безвозвратной основе на строительство, реконструкцию предприятий АПК, уставный капитал которых сформирован полностью или частично за счет негосударственных форм собственности, в соответствии с решениями этих предприятий и на условиях увеличения доли федеральной собственности через пакеты акций.
Предоставляются бюджетные ссуды на льготных условиях на сезонную закупку сырья, продлеваются сроки возврата ссуд, полученных предприятиями на закупку сырья и материалов. Формируется льготный фонд кредитования сезонных затрат в сельском хозяйстве. В него направляются средства федерального бюджета и средства, поступающие от сельских товаропроизводителей в погашение задолженности.
При выделении инвестиционных кредитов срок окупаемости проектов устанавливается для предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности до трех лет, производственных объектов сельского хозяйства — до пяти лет.
В агросервисе и перерабатывающей промышленности большинство предприятий являются локальными монополистами. Поэтому сельскохозяйственным производителям предоставлены дополнительные права на приобретение на льготных условиях контрольных пакетов акций обслуживающих и перерабатывающих предприятий.
Сельхозпредприятия имеют право перейти на единый сельхозналог, призванный заменить различные налоговые платежи. Ставка налога установлена с 1 га. Применяется льготное кредитование по процентной ставке, 2/3 которой банку компенсирует государство, а заемщик выплачивает 1/3. Претендентов на льготы определяет специальная комиссия. Учитываются объем производства, возможности осуществления текущих платежей. К не попавшим в перечень льготников подход жесткий. Льготами не смогут воспользоваться хронически убыточные предприятия, которые не в состоянии вносить текущие платежи.
Однако этого, видимо, недостаточно, поскольку финансовое положение сельского хозяйства сложное и отягощается огромной задолженностью. В порядке ее реструктуризации установлены льготы для возврата долгов:
основной долг возвращается равны ми долями в течение шести лет,
пени и штрафы выплачиваются в течение последующих четырех лет (итого на 10 лет);
при регулярных платежах по долгам списывается 50% пеней и штрафов через два года после начала погашения и 100% в случае выплаты 100% основного долга.
Многим сельхозпредприятиям стали недоступны тракторы, комбайны и другие сельскохозяйственные машины, минеральные удобрения, строительные материалы. Крупнейшие заводы сельскохозяйственного машиностроения страны остановились из-за отсутствия спроса.
Частично ситуация улучшается благодаря государственному лизингу сельскохозяйственной техники, который обеспечивает специальная организация «Росагролизинг». Кроме того, сельским хозяйством заинтересовался крупный промышленный капитал. Некоторые отрасти АПК, особенно в благоприятных зонах, могут приносить доходы не меньшие, чем традиционные сферы приложения капитала. Условия для этого на селе имеются. Ряд промышленных компаний, накопив резервы за счет основного производства, начали вкладывать деньги в сельское хозяйство.
В Белгородской области крупные промышленные предприятия (например, Новооскольский металлургический комбинат) и банки вкладывают в сельское хозяйство деньги, контролируют их расход, распоряжаются полученным урожаем. При этом выкупаются контрольные пакеты акций сельскохозяйственных предприятий, меняется собственник, назначается новый менеджмент.
Эффективной является политика поддержки вертикальной интеграции в АПК, что позволяет перераспределять доходы, получаемые на самых выгодных стадиях агропромышленного производства — переработки сырья и реализации готовой продукции. Интеграция возможна в масштабе и крупных агрофирм, и отдельно взятого предприятия.
В основу государственного управления агропромышленным комплексом заложены:
укрепление связи федеральных органов исполнительной власти с органами власти субъектов РФ;
повышение роли и ответственности Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) за эффективное функционирование агропромышленного комплекса;
усиление роли органов местного самоуправления и их взаимодействия с органами государственного управления;
обеспечение эффективности государственных контрольно- инспекционных служб.
Минсельхоз России является головным органом в управлении агропромышленным комплексом и продовольственном обеспечении. Оно осуществляет государственное регулирование, обеспечивает единство системы органов государственного управления агропромышленным комплексом, взаимодействие и координацию их деятельности.
Государственное управление агропромышленным комплексом в республиках, краях, областях и автономных образованиях осуществляется министерствами, управлениями (департаментами) сельского хозяйства, комитетами (департаментами) продовольствия городов Москвы и Санкт-Петербурга, управлениями (отделами) сельского хозяйства районов, входящими в структуру соответствующих администраций.
Органы государственного управления АПК субъектов РФ подотчетны Минсельхозу России по вопросам реализации федеральных программ и использования федеральных бюджетных средств. Назначение и освобождение от должности руководителей министерств (департаментов, управлений) сельского хозяйства субъектов РФ осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Минсельхозом России.
Для проведения аграрной политики, осуществления контроля за реализацией федеральных программ, исполнением федеральных законов, других нормативных актов в области агропромышленного комплекса, целевым использованием выделяемых бюджетных средств, координации работы по управлению и распоряжению подведомственными предприятиями, организациями и имуществом, закрепленным в федеральной собственности, вводятся федеральные структуры Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в субъектах РФ с оплатой труда работников за счет средств федерального бюджета.
В соответствии с Законом «О племенном животноводстве» в составе Минсельхоза России образован департамент, который выполняет функции специально уполномоченного органа по управлению племенным животноводством. Органы исполнительной власти субъектов РФ создают государственные органы по управлению племенным животноводством на соответствующей территории.
С сельским хозяйством тесно связано лесное хозяйство. В России сосредоточено 22% мировых площадей леса (1-е место в мире), лесистость территории составляет 50% (в Англии, например. — 10%). Лес России — это легкие планеты. Потенциал российского леса огромен, это один из немногих возобновляемых ресурсов.
Леса находятся под наблюдением Всемирного фонда дикой природы (WWF). С 1995 г. крупные покупатели древесины в Европе требуют от поставщиков сертификаты Лесного попечительского совета (ЛПС)2Международная негосударственная организация со штаб-квартирой в Мексике.. Сертификат как бы подтверждает, что лес вырублен не в ущерб экологической
среде.
Россия подписала декларацию «Лесные принципы», которая требует соблюдения определенного порядка в лесопользовании. Основными принципами лесопользования являются:
соответствие лесного законодательства международным стандартам:
четкое определение условий владения и пользования лесами;
учет прав местного населения и коренных народов при использовании лесов;
сохранение биоразнообразия;
постоянный мониторинг состояния лесов;
добровольная сертификация по международным нормам.
Лесное хозяйство страны делится на три части.
лесоустроительные предприятия — разрабатывают долгосрочные проекты развития и использования лесов;
лесные хозяйства — выполняют планы по охране, восстановлению лесов;
леспромхозы, частные фирмы — занимаются рубкой леса по планам, устанавливаемым лесхозами.
В лесном хозяйстве России занято 220 тыс. чел., в лесозаготовках и лесопереработке — около 2 млн. чел.
В 1990 г. заготовки древесины составляли 304 млн. м3 в 2004 г. — 112 млн. м3 (расчетная лесосека — 550 млн. м3). Эффективность лесопользования весьма низкая. С 1 га. леса выход древесины составляет 0,18 м3 (в Финляндии, например, — 2,7 м3). На глубокую переработку идет лишь 20% добываемой древесины (в развитых лесопромышленных странах — 80%). По данным Всемирного фонда дикой природы, до 30% вырубки лесов осуществляется нелегально.
На мировом рынке конкурируют между собой тысячи российских экспортеров, опуская цены ниже мировых (в СССР существовала единая экспортная организация «Экспортлес»). Выручка от экспорта леса в год составляет около 5,0 млрд. долл. (Канада — 25, США — 16, Финляндия — 10).
В мире лесное хозяйство организуется таким образом, что цены на древесину покрывают затраты на выращивание леса и расходы по его содержанию, т.е. оно приносит доход территориям.
Рациональное использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов должно обеспечивать Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). Основными его задачами являются реализация государственной политики в области развития лесного хозяйства, обеспечение соблюдения всеми владельцами лесного фонда и лесопользователями правил ведения лесного хозяйства, федеральных интересов при лесопользовании. Действуют также вертикально интегрированные структуры (холдинги), осуществляющие все стадии промышленной переработки древесины от лесозаготовок до сбыта конечной продукции.
Подведомственные подразделения в субъектах РФ, лесхозы, лесничества осуществляют государственное регулирование и контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, организуют егерскую службу и ведение охотничьего хозяйства, управляют национальными природными парками, лесными хозяйствами, утверждают расчетные лесосеки для заготовки древесины, учитывают лесной фонд, ведут лесной кадастр и мониторинг лесов. Они имеют право в пределах своей компетенции давать обязательные к исполнению указания предприятиям, гражданам, ведущим работы в лесу, по устранению нарушений лесного законодательства, направлять материалы о нарушителях в суды, назначать административные взыскания за нарушения лесного законодательства.
Компании «Рослеспром» является коммерческой структурой со 100%-ным государственным капиталом. Она наделена управленческими функциями по отношению ко всем, в том числе и к частным, предприятиям, осуществляющим лесозаготовки. «Рослеспром» распределяет бюджетные средства, квотирует и лицензирует экспорт, образует централизованные фонды за счет отчислений предприятий.
В стране функционирует 165 целлюлозно-бумажных комбинатов, которые могут выпускать более 8,0 млн. т. лесопродукции в год (в пять раз больше фактического выпуска). Потенциальная выручка лесного комплекса может достигнуть около 100 млрд. долл. в год, т.е. больше, чем приносят нефтяная и газовая отрасли.
Билет № 5
Административно-правовая норма: понятие, виды.
Административно-правовая норма — это правило поведения, установленное государством в целях регулирования общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления. В АдПН выражается регулятивная роль АдП. АдПН:
1) назначение – обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, их правовой защиты;
2) цель – обеспечение упорядоченности организации и функционирования всей системы исполнительной власти (государственного управления), ее отдельных звеньев, их рационального взаимодействия;
3) определяют вариант должного (соответствующего интересам правового государства) поведения всех лиц и организаций, действующих в сфере государственного управления и выполняющих определенный объем его функций;
4) предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти (исполнения, проведения в жизни требований законов РФ);
5) служат интересам установления и обеспечения режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;
6) имею собственные юридические средства защиты от посягательств (административная ответственность, наступающая во внесудебном порядке; дисциплинарная ответственность; с их помощью осуществляется также защита норм других отраслей права);
7) могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений (могут обеспечивать урегулированность финансовых, земельных, трудовых отношений);
8) часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти (непосредственно субъектами).
АдПН имеют двойное юридическое значение:
1) правоустановление (правотворчество) – служит целям правоприменения; 2) правоприменение (исполнение).
Существует иерархия АдПН: (конституционные нормы; нормы законов) – первичны; (нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти) – вторичны (подзаконность деятельности субъектов исполнительной власти и устанавливаемых ими АдПН – создаются на основе и во исполнение КРФ, ФЗ и нормативных указов Президента РФ как главы государства).
АдПН общего характера должны иметь законодательную форму выражения. Полностью решить эту задачу таким путем нереально – субъекты исполнительной власти наделяются полномочиями по созданию АдПН в случаях:
1) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает такую возможность;
2) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия в конкретном выражении; 3) исполнительное (административное) нормотворчество используется в целях внутрисистемного регулирования (внутренней организации механизма исполнительной власти);
4) используется механизм делегированного законодательства (законодатель передает субъекту исполнительной власти правоустановительные полномочия, относящиеся в обычных условиях к исключительной компетенции законодателя).
Классификация АдПН:
1) материальные (юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, ответственность участников регулируемых АдП управленческих отношений (их административно-правовой статус) – в них выражен правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления) – определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и объектов управления);
2) процессуальные (регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений – определяют порядок реализации юридических обязанностей и прав, установленных материальными АдПН в рамках регулируемых управленческих отношений).
а) административно-юрисдикционные (регламентируют порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме административно-правовых споров);
б) административно-процедурные (подготовка, принятие управленческих решений, регистрационные, разрешительные функции).
Классификация АдПН по юридическому содержанию:
1) обязывающие (предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия);
2) запрещающие (предусматривающие запрет на совершение конкретных действий в определяемых данной нормой условиях);
3) уполномочивающие (дозволительные) (отсутствуют предписания и запреты (есть – разрешение) – создают правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют, подчиняясь этому режиму);
4) рекомендательные (не имеют юридически обязательного характера).
Классификация АдПН по адресату (регламентируют):
1) административно-правовой статус гражданина; 2) организацию и деятельность механизма исполнительной власти (различных звеньев аппарата государственного управления); 3) административно-правовой статус государственных служащих (работников управленческого аппарата); 4) вопросы организации и деятельности государственных предприятий и учреждений;
5) административно-правовой статус общественных объединений; 6) отдельные стороны функционирования коммерческих структур.
Классификация АдПН по масштабу действия:
1) общефедеральные нормы; 2) нормы субъектов РФ.
Классификация АдПН по объему регулирования:
1) общие (распространяют действие на все сферы и отрасли государственного управления и регламентируют наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти);
2) межотраслевые (регламентируют отдельные стороны государственно-управленческой деятельности, являющиеся общими или сопредельными для многих отраслей государственного управления и имеющие специальный характер);
3) отраслевые (регламентируют определенные стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, закрепленной за исполнительными органами отраслевой компетенции).
Классификация АдПН по характеру:
1) внутрисистемный (действие распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти);
2) общеобязательный (действие распространяется на всех участников регулируемых отношений).
2. Государственное управление в области физической культуры и спорта.
Концепция развития физической культуры и спорта в РФ одобрена распоряжением Правительства от 29.09.2002 (основная цель государственной политики в этой области – оздоровление нации, формирование здорового образа жизни населения, гармоничное воспитание здорового, физически крепкого поколения, достойное выступление российских спортсменов на международных спортивных соревнованиях).Федеральное агентство по физической культуре и спорту – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг (включая противодействие применению допинга) и управлению государственным имуществом в сфере физической культуры и спорта (подчиняется непосредственно Правительству).Агентство самостоятельно принимает НПА:1) Единая всероссийская спортивная классификация;2) нормативы оказания населению физкультурно-оздоровительных услуг;3) нормативные требования физической подготовленности, обязательные для выполнения детьми дошкольного возраста и обучающимися в образовательных учреждениях.Осуществляя полномочия собственника государственного имущества, агентство проводит экономический анализ деятельности подведомственных ГУП, утверждает экономические показатели их деятельности, проверку их финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса.Полномочия агентства:1) введение в государственные программы физического воспитания различных категорий населения новых видов физических упражнений и видов спорта на основе научных исследований и экспериментов;2) организация совместно с федерациями по различным видам спорта подготовки, в том числе научно-медицинского обеспечения, молодежных (резервных) сборных команд РФ, а также их выступлений на международных спортивных соревнованиях;3) организация и обеспечение за счет федерального бюджета мероприятий федерального значения в области физической культуры и спорта, в том числе по подготовке к участию спортсменов в Олимпийских играх, других международных спортивных соревнованиях и участие в них;4) пропаганда и поддержка массовой физической культуры, спорта, здорового образа жизни.
Билет № 6