Правовое регулирование земельной собственности в России в 90-е гг. XX века и его социально-экономические последствия

Социально-экономические и политические реформы в начале 90-х гг. в России, в том числе ликвидация монополии государственной собственности на землю, существенно изменили систему земельных отношений, сложившуюся ранее. Начало аграрных преобразований положил Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Для организации сельскохозяйственного производства граждане и юридические лица имели право купить землю уже в 1992 г. В дальнейшем, вплоть до 2003 года, в России было принято более 30 законодательных и нормативных актов, которые регулировали возможности покупки земли.(4)

Вместе с тем, правовой порядок земельной собственности складывался крайне противоречиво. В Гражданском кодексе РФ гл.17, определенное время не действовала до принятия Земельного кодекса. Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. в статьях 9 – «1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов … 2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» и 36 – «1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю», также закрепила право частной собственности на землю. При этом условия и порядок пользования землей (п.3. ст.36 К РФ) должны были определяться на основе федерального закона,(5) который к тому времени еще не был принят.

До 2001 года основным законодательным актом, регулирующим земельные отношения, являлся земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г., отредактированный на основании указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. №2287 «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ». В нём с учетом произошедших изменений (распад СССР) около половины статей Земельного Кодекса РСФСР признавалась недействительными.(6)

Правительство РФ пыталось ликвидировать сложившееся противоречие (с одной стороны, введение права частной собственности на землю, а с другой, отсутствие Федерального закона о земле) в 1994 г. Была сформирована межведомственная комиссия, состоявшая из представителей 11 министерств. Компетенция комиссии заключалась в доработке проекта «Основных начал земельного законодательства» и приведении его в соответствие с Конституцией РФ. Отредактированный проект Федерального закона «Земельный кодекс РФ» был одобрен Правительством РФ и 20 июня 1994 г. передан на обсуждение и утверждение в Государственную Думу. Одновременно фракция «Выбор России» представила свой проект закона «О земле», основанный на рыночном подходе регулирования земельных отношений. В результате: ни первый, ни второй законопроекты не были приняты. Правительственный законопроект отправлялся на доработку в Комитет по аграрным вопросам Государственной Думы с учетом «гайдаровского» варианта,(7) и с пожеланиями учесть опыт большинства стран, где сельскохозяйственными землями владеют только те, кто будет на ней работать.

Цель начавшейся земельной реформы в начале 90-х гг. была определена в законе «О земельной реформе» (1990 г.) – перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории страны.(8)

В итоге к 1994 г. около 130 млн. человек были вовлечены в сферу земельных отношений на правах частной собственности. Среди них: 270 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, 16,6 млн. личных подсобных хозяйств,

14,3 млн. садоводов, 6,4 млн. огородников, были реорганизованы и прошли перерегистрацию 94% колхозов и совхозов.(9) Таким образом, за короткий промежуток времени 1990-1993 гг. была ликвидирована государственная монополия на землю.

Как отметил С. Липски (к.э.н.), формирование правовой базы, принципиально новых рыночных земельных отношений можно считать завершенным. Главным в земельной реформе становится создание инфраструктуры земельного рынка, куда входит информация, регистрация прав, оценка участков, землеустроительные работы и т.д.(10)

Поскольку российская модель аграрных преобразований изначально имела противоречивый характер, кроме того, по замечанию Лойко П.Ф., исходила не из принципа экономической эффективности, а из принципа социальной справедливости – ее социально-экономические последствия также неоднозначны.(11)

В результате перераспределение сельскохозяйственных земель доминирующей группой по площади владения землей стали крестьянские (фермерские) хозяйства.(12) Площадь личных подсобных хозяйств увеличилась почти в 2 раза. (Таблица 4). Сформировался слой крестьянских (фермерских) хозяйств, которым принадлежат большие земельные площади, при этом, в ряде случаев, крестьянские фермерские хозяйства имеют низкую товарность, треть из этих хозяйств способны обеспечить только собственные потребности в продовольствии. Личные подсобные хозяйства, на долю которых также приходятся огромные площади, не имеют возможности использовать землю эффективно.(13)

Таблица 4

Землепользование населения в 1991-2001 гг.

(по Российской Федерации в целом)

Виды участков	1991г.	1992г.	1993г.	1994г.	1995г.	1996г.	1997г.	1998г.	1999г.	2000г.	2001г.
Количество участков в пользовании населения, в тыс.
Крестьянские (фермерские) хозяйства	4,4		182,8		279,2	280,1	278,6	274,3	270,2	264,6	263,7
Личные подсобные хозяйства*	16380,3	17561,4	16396,2	16599,5	16529,9	16157,7	15969,1	16064,9	16025,8	15957,1	15927,2
Сады	8533,3	12238,3	13498,5	14292,9	14670,6	14958,1	15054,3	15059,0	15025,1	14855,1	14707,3
Огороды	4580,4	9583,3	8096,7	7728,6	7716,0	7485,5	6993,2	6535,9	6314,0	5224,3	5006,0
Индивидуальное Жилищное строительство**	-	426,1	2848,6	3923,2	4997,2	5493,4	5929,1	6087,0	6148,0	6392,3	6473,5
Дачи	28,2	96,8	127,8	132,8	121,0	77,8	82,3	84,1	81,1	81,7	85,2
Общая площадь участков, в тыс. га
Крестьянские (фермерские) хозяйства	181,0	2049,6	7804,0	11342,0	11870,0	12011,0	12237,0	13045,1	13844,7	14484,1	15368,7
Личные Подсобные хозяйства*	3243,5	3654,0	5881,2	5481,5	5724,8	5762,2	5637,0	5781,9	5946,6	6216,7	6177,4
Сады	574,9	930,2	1084,4	1161,8	1207,7	1248,5	1261,1	1264,0	1265,5	1265,2	1262,2
Огороды	344,7	668,8	604,3	625,5	616,3	598,8	570,2	541,5	526,7	457,3	441,7
Индивидуальное жилищное строительство**	-	56,2	288,4	392,2	487,2	543,6	596,1	605,5	624,6	638,4	642,5
Дачи	2,3	10,4	17,2	19,2	19,0	11,7	12,0	12,4	11,8	1,9	12,2

Таблица извлечена из работы Липски С. С.79 и приведена полностью.

* Участки для ведения личного подсобного хозяйства.

** Участки для индивидуального жилищного строительства.

Расширение землепользования населением существенно увеличило долю сельскохозяйственной продукции, производимой в личных подсобных хозяйствах (ЛПХ), садах, огородах – с ¼ валовой продукции сельского хозяйства в 1990 году до ½ в 1998 году, что свидетельствует о натурализации сельскохозяйственного производства.(14)

В результате приватизации земли, по данным, приведенным С. Липски, в России насчитывается более 25 млн. человек – частных собственников земельных участков, более 10 млн. человек – собственников земельных долей, которым принадлежит около 115 млн. га земли сельскохозяйственных угодий (из 222 млн. га), т.е. более половины. Процесс наделения сельского населения земельными долями был в основном завершен к середине 90-х гг. Лишь в ряде регионов страны, где не была признана частная собственность на землю (республики Северного Кавказа), раздела земель сельскохозяйственных предприятий на доли не было проведено. Земельная доля передавалась владельцу в собственность бесплатно в пределах среднерайонных норм. Право на получение долей имели работники сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры, проживающие на их территории, работники социальной сферы. По истечении почти 10 лет с момента получения долей многие работники вышли на пенсию, поменяли место жительства.

В итоге: в начале XX века 60% владельцев долей – пенсионеры, наследники которых, в основном проживают в городах. Структура землепользования 10 млн. собственников следующая: около 5,5 млн. передали доли в аренду, около 2 млн. передали право пользования долями в уставные капиталы сельскохозяйственных организаций, около ¼ собственников не определили судьбу своих долей.(15) Таким образом, в условиях складывания рыночных отношений земля, в сельской местности оставаясь средством производства, была вовлечена в «гражданский оборот».(16)

Современное состояние земель сельскохозяйственного назначения выглядит следующим образом: из 406 млн. га земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственные угодья составляют 221,1 млн. га, площадь которых имеет тенденцию к сокращению. Несельскохозяйственные угодья предназначены для обслуживания сельскохозяйственного производства: заняты сооружениями, дорогами, защитными сооружениями, водоемами, участками лесов, т.е. земли, не являющиеся главным средством сельскохозяйственного производства. Большая часть сельскохозяйственных угодий около 125 млн. га распределена следующим образом: 113 млн. га находится в общей собственности владельцев земельных долей, около 6 млн. га принадлежат крестьянским (фермерским) хозяйствам, ЛПХ, садоводам, более 6 млн. га находится в собственности других юридических лиц). В результате большая часть земель сельскохозяйственного назначения – 280,5 млн. га продолжает оставаться в государственной собственности. Их окончательный правовой статус – федеральный, региональный или муниципальный, на основании Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю», находится в стадии уточнения.(17)

Земельный кодекс РФ, принятый в 2001 году, так или иначе, снял противоречивость сложившего правового порядка земельной собственности и ознаменовал завершение первого этапа аграрной реформы. Проблема собственности и сегодня один из спорных аграрных вопросов. Теория и практика, как в России, так и за рубежом, показала: само по себе введение института частной собственности на землю в сельском хозяйстве автоматически не ведет к его социально-экономической эффективности. Необходим механизм реализации частной собственности.

Несмотря на ряд положительных черт в системе перераспределения сельскохозяйственных угодий в пользу собственников, процессы реформирования в целом протекали непоследовательно, противоречиво, медленно. Земельные преобразования проводились без существенного изменения экономических и производственных отношений в аграрной сфере, не были раскрыты возможности кооперации в области производства и переработки сельскохозяйственной продукции, не уделено необходимого внимания социальной защите интересов сельских тружеников, значительная площадь приватизированных земель стала собственностью людей не перспективных для сельскохозяйственной деятельности (пенсионеры, работники социальной сферы).

Контрольные вопросы.

1. Назовите идеальные типы экономического порядка и их критерии.

2. Перечислите идеальные типы аграрного законодательства и их основ-

ные элементы.

3. В чём заключалась противоречивость правового регулирования земель-

ной собственности в России в 90-е гг. XX в.?

Использованная литература

1. Новичков В.И. Идеальные типы экономического строя. Идеальные типы аграрного законодательства/Аграрная политика. Курс лекций. Под ред. д.э.н. В.И. Новичкова. – Саратовский государственный аграрный университет, 1997. – С. 232.

2. Новичков В.И. Указ. соч. – С. 233.

3. Липински Э., Новичков В.И. Элементы аграрного законодательства и их идеально-типическое воплощение/Аграрная политика. Курс лекций. Под ред. д.э.н. В.И. Новичкова. – Саратовский государственный аграрный университет, 1997. – С. 234-237.

4. Семенова Е., Борзунова Т. Экономико-правовое развитие рынка земли в российской Федерации//Экономист. – 2004. – № 4. – С. 89.

5. Конституция Российской Федерации. СП (б).: «ЛИТЕРА», 1998. – С. 5-6, 12.

6. Богомолов М.Т. Правовой порядок собственности на землю и землепользование/Аграрная политика. Курс лекций. Под ред. д.э.н. В.И. Новичкова. Саратовский государственный аграрный университет, 1997. – С. 241.

7. Демьяненко В.Н., Демьяненко В.В. Реальное воплощение правового регулирования земельных отношений в России/Аграрная политика. Курс лекций. – Под ред. д.э.н. В.И. Новичкова. Саратовский государственный аграрный университет, 1997. – С. 258-259.

8. Липски С. Особенности современного этапа земельной реформы// Экономист. – 2002. – № 10. – С. 78.

9. Сельская жизнь. 1994. 7 июля.

10. Липски С. Особенности современного этапа земельной реформы// Экономист. – 2002. – № 10. – С. 87.

11. Лойко П.Ф. Современное многоукладное землепользование (некоторые аспекты теории мировой и отечественной практики). – М.: Федеральный кадастровый центр «Земля». РАГС, 2001. – С. 76.

12. Липски С. Особенности современного этапа земельной реформы// Экономист. – 2002. – № 10. – С. 78.

13. Семенова Е., Борзунова Т. Экономико-правовое развитие рынка земли в Российской Федерации//Экономист. – 2004. – №4. –С. 90.

14. Блинова Е. Показатели продовольственной безопасности России// Politekonom. Российско-германский журнал по экономической теории и практике. Сельское хозяйство и аграрная политика. – М., 1999. – С. 163.

15. Липски С. Изменение земельных отношений//Экономист. – 2003. – №5. – С. 80-81.

16. Семенова Е., Борзунова Т. Экономико-правовое развитие рынка земли в Российской Федерации/ Экономист. – 2004. – №4. – С. 89.

17. Липински С. Особенности современного этапа земельной реформы// Экономист. – 2002. – № 10. – С. 80-81.