Тема 24. Специальные административно-правовые режимы
Понятие и сущность специальных правовых режимов
Развитие общества представляет собой сложный и противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение противоречий, носящих различный характер (социальный, техногенный, природный). Это может привести к возникновению конфликтов, катастроф, аварий, которые наносят ущерб (иногда необратимый) общественным интересам. Важная роль в их предотвращении принадлежит праву.
Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов: степенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; международными обязательствами государства; масштабностью; предназначением объекта, подвергаемого специальной правовой регламентации, и др.
Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении ЧС различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные постоянно действующие специальные правовые режимы) отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве.
Чрезвычайное законодательство в большей степени, нежели обычное законодательство, отражает государственную идеологию, которая может выступать в различных ипостасях. Например, быть мощнейшим средством интеграции, консолидации общества. В то же время государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит, и не быть приемлемой им. Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может, и определяющую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычайного, играют политические режимы государства.
В этой посылке, по мнению автора, заключается главное отличие вводимого на основе чрезвычайного законодательства одного из видов особых правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение, военное время, режим проведения контртеррористической операции) от разновидностей антидемократических политических режимов (фашистский, тоталитарный, деспотический, милитаристский и др.), представляющих собой применяемую на постоянной основе совокупность способов и методов осуществления государственной власти.
В теории права под понятием метода правового регулирования принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей.
Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. В то же время в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) "будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия"
Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных.
Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных правовых режимов, необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным.
Словарное понимание выражения "режим" сводится к "способу управления, совокупности административных мероприятий, или к "совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели. В контексте излагаемого материала одно из определений термина "режим" означает "установленный порядок жизни".
Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности прежде всего направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации.
Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия "безопасность" и его многочисленных разновидностей. Наиболее широким среди них является понятие "общественная безопасность". Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Она является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации.
Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз .
Безопасность биологическая; безопасность внешняя; безопасность внутренняя; безопасность в чрезвычайных ситуациях; безопасность государства (государственная); безопасность дорожного движения; безопасность информации; безопасность населения в чрезвычайных ситуациях; безопасность национальная (государственная); безопасность общества (общественная); безопасность территории и т.д.
Исходя из многообразия существующих угроз, объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов.
Под правовым режимом условимся понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей .
Р.Т. Мухаев понятие "правовой режим" определяет как "совокупность способов, методов и типов правового регулирования, характеризующих особенности и характер правового воздействия и складывающихся внутри каждой отрасли права". См.: Мухаев Р.Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Издательство "ПРИОР", 2001. С. 457.
Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности.
Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: суверенитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов гражданского общества.
Правовое регулирование, связанное с необходимостью установления специальных правовых режимов, всегда влечет за собой необходимость принятия комплекса разнообразных мер, отражающих: процедуру принятия ограничительных мер; особенности объекта деятельности; временные и пространственные сферы действия; место и режим осуществления действия устанавливаемого правового режима.
В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны: содержательная - определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая - определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т.д.).
Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении: объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализации правоустановок, а также объема их полномочий; особых принципов, форм и методов их деятельности.
Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость юридического регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения стабильности государства.
Классификация любого, в том числе и правового, явления начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в то же время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем и исследователями, проводится по различным основаниям. Наиболее общими из них являются:
сферы действия - это наиболее общий подход к классификации, позволяющий подразделять на международно-правовые и внутригосударственные правовые режимы;
отрасли права - наиболее "популярным" является административно-правовой режим, который в силу комплексного характера административного законодательства может одновременно отражаться в различных отраслях права; продолжительность действия (временные или постоянные);
основания установления;
объекты правового воздействия;
субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний.
В практике государственного управления далеко не всегда имеется достаточная обеспеченность его необходимыми административно-правовыми режимами. А это влечет за собой многочисленные нарушения со стороны чиновников (в том числе и факты коррупции). Поэтому необходимость установления конкретных полномочий, в рамках которых должны действовать государственные служащие и особенно должностные лица, следует рассматривать как разновидность специальных должностных правовых режимов. Их действие в большинстве случаев носит постоянный характер.
Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий. Эффективность соблюдения ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказывает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управления.
Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут:
устанавливать определенные виды административно-правовых режимов;
предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах;
содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия.
Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего по отношению к обычному законодательству обособленный и более предметный характер, насчитывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что "особое право - это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности".
Институт возникновения специальных правовых режимов (например, чрезвычайного положения) в истории человечества не имеет точной даты. Известный историк профессор Е.А. Скрипилевсчитает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является "очень древним и восходит еще к царскому периоду" древнеримского государства с республиканской формой правления (шестой - первый века до новой эры).
Одними из самых "старых" считаются древневосточные государства (Египет, Вавилон, Индия, Китай и другие), которые возникли около пяти тысяч лет назад в зоне поливного земледелия. В первоначальном, истинном значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. К его назначению прибегали лишь при чрезвычайных обстоятельствах (состояние войны или волнения внутри государства) и на срок не более 6 месяцев. На закате Римской республики сенат уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить действующий политический режим.
В последующем изначальный смысл и предназначение диктатора были постепенно видоизменены. Диктатором стал называться глава государства, действующий на постоянной основе и обладающий фактически неограниченными полномочиями во всех сферах жизнедеятельности общества.
В 1917 г. впервые в истории существования человечества возникло социалистическое государство в форме диктатуры пролетариата с соответствующими названию функциями и задачами. Подавление сопротивления эксплуататорского класса на официальном уровне было определено одной из ее основных функций, носящей временный характер.
"Набор" применяемых методов соответствовал остроте переживаемого периода. Со временем он совершенствовался. Специальным правовым режимам стали придаваться юридически значимые формы, которые затем были закреплены "в государственно-правовом механизме большинства" государств. Некоторые из них сохранили преемственность и отражены в чрезвычайных законодательствах современных государств.
В Древнем Риме на период избрания диктатору принадлежала вся полнота власти. На него нельзя было жаловаться. Все прочие магистраты (выборные должностные лица в Риме), в том числе и консулы (высшие правительственные чиновники Рима), становились под контроль диктатора и обязаны были ему подчиняться. Помимо этого, за ним закреплялись полномочия высшей судебной инстанции. Он обладал правом вынесения приговора вплоть до смертной казни. Это решение являлось окончательным. В пределах города Рима такой приговор нельзя было обжаловать даже в народном собрании, которое наряду с Сенатом и магистратурой являлось одним из высших органов государственной власти Римской республики. Считалось, что принятое народным собранием решение "имеет силу общенародного закона", но только не в период действия диктаторских полномочий.
Распоряжения диктатора не подлежали даже обсуждению плебейскими трибунами (избранные от плебеев, т.е. лично свободных, но стоящих вне римских родов граждан других государств, а если быть более точным - других территорий, которые в силу религиозных, географических и экономических интересов, а также хозяйственных связей стали компактно проживать на территории Римского государства, два особых по важности должностных лица - военных вождя). Они не могли налагать вето на те или иные распоряжения диктатора. Правомочия диктатора на войне были вполне аналогичны консульским (набор войска, командование им, право распределения добычи, высшая юрисдикция в войске и т.п.).
Во избежание повторения трагических ошибок мировое сообщество пришло к необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычайного законодательства. Их основные положения отражены в ныне действующем чрезвычайном законодательстве Российской Федерации.
В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 г. 35 сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий:
если такое законодательство принято до возникновения кризиса;
если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль;
если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера.
С реальным воздействием административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными административно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим регистрации и др., которые установлены в соответствующих федеральных законах).
В.М. Гессен, анализируя правомерность процедуры введения специальных правовых режимов, признавал необходимость того, что при известных условиях власть оказывается вынужденной прибегать к введению в действие чрезвычайного законодательства, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей в повседневной действительности. Исключительное положение в условиях крайней необходимости вводится в административном порядке даже в тех государствах, конституции которых его не предусматривают.
При введении в действие норм чрезвычайного законодательства необходимо соблюдать несколько требований. Ему подчиняются граждане, как непреодолимой силе. В то же время его не знает и ему не должен подчиняться суд (т.е. создание чрезвычайных судов признается противозаконным). Президент и правительство страны, действуя на свой риск и страх, берут на себя ответственность за объявляемый конкретный вид особого правового режима. Указ о его введении является неправомерным актом до тех пор, пока он не легализуется законодателем. Эти базовые положения, заложенные в основу чрезвычайного законодательства более ста лет назад, нормами международного права сейчас признаются обязательными.
Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д.Н. Бахрах В.М. Гессен ,В.В. Гущин ,. Жданкин В.Б. ,А.В. Малько и О.С. Родионов ,С.В. Пчелинцев ,Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов, Н.Ф. Попова, И.С.Розанов , Ю.А. Тихомиров ),нет единства во взглядах на сущность тех административно-правовых режимов, которые являются обязательной составной частью особых правовых режимов.
Действующие в Российской Федерации чрезвычайные правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов, по нашему мнению, просто невозможна. В то же время речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов.
В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как Законы ("О чрезвычайном положении", "О военном положении", "О безопасности", "О противодействии терроризму" и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство.
В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (1992 г.).
Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере.
Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Во всех правовых государствах мира (в том числе и в России) разработаны критерии по ограничению конституционных прав и свобод, адекватному фактору опасности как для граждан, так и для всего общества.
Устоявшаяся практика свидетельствует, что подобная возможность предусматривается на конституционном уровне. В конституциях России, стран СНГ и Балтии подобные оговорки также имеются.
Например, Конституция Республики Армения (ст. 45) предусматривает, что отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть временно ограничены "в период военного положения" или "в случае непосредственной опасности, угрожающей конституционному строю" (п. 14 ст. 55).
Конституция Республики Беларусь возможность ограничения "прав и свобод личности" допускает не с введением специальных правовых режимов, а с интересами "национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц" (ч. 1 ст. 23). Подобный подход отражен и в текстах конституций ряда других государств. В Республике Таджикистан (ч. 2 ст. 14) "ограничения прав и свобод граждан допускаются только с целью обеспечения прав и свобод других граждан, общественного порядка, защиты конституционного строя и территориальной целостности республики". В Латвийской Республике "необходимые ограничения прав и свобод человека" могут быть установлены законом в целях "защиты прав, достоинства, здоровья и нравственности других лиц", "гарантии государственной безопасности, общественного порядка" (ст. 44). Примерно такая же конструкция содержится в тексте Конституции Литвы (глава вторая "Человек и государство").
В Эстонии в период действия чрезвычайного или военного положения возможность ограничения установленных законом прав и свобод лиц, а также возложения на них дополнительных обязанностей обусловливается необходимостью защиты интересов "государственной безопасности и общественного порядка" (ст. 130) .
Конституция Грузии (ст. 46) наделяет Президента страны полномочиями "во время чрезвычайного или военного положения" ограничивать некоторые права и свободы человека и гражданина. Конституции Туркменистана (ст. 44) и Украины (ст. 64) также предусматривают приостановление осуществления конституционных прав и свобод в условиях чрезвычайного или военного положения.
В истории России имеются многочисленные примеры установления на определенной территории специальных правовых режимов: исключительного, военного, осадного и чрезвычайного положения. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности. Они вводились при: военной интервенции, в период гражданской войны, контрреволюционных выступлениях, массовых беспорядках, эпидемиях, стихийных бедствиях, межнациональных конфликтах, в годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.).
24.2. Особые правовые режимы
Законодательство Российской Федерации дает определение понятий только двух видов особых правовых режимов: чрезвычайное положение <1> и военное положение.
Чрезвычайное положение - это "особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей" (п. 1 ст. 1 ФКЗ "О чрезвычайном положении").
Военное положение - это "особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии" (ст. 1 ФКЗ "О военном положении").
Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Это следует рассматривать как естественную и в то же время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чаще всего это группа угроз внутригосударственного или внешнего характера, способных повлечь за собой возможность наступления (или наступление) чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и самого государства.
Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером. Оно является составной частью системы действующего законодательства государства, основывается на соответствии нормам международного права, вступает в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права.
Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также "осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий", т.е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. п. "б" и "з" ч. 1 ст. 72 Конституции России). Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Отмеченная особенность накладывает определенный отпечаток одновременно на процесс формирования соответствующего законодательства и содержание создаваемого механизма правового регулирования, предназначенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в определенных законом формах принимают участие в этом процессе, отражая тем самым различные аспекты механизма правового регулирования - политические, правовые, организационные, экономические, идеологические, информационные и иные.
Посредством принятия ведомственных нормативных правовых актов общие задачи министерств и ведомств конкретизируются, приобретая более предметный характер.
Изложенное выше позволяет отметить следующие основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов:
основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона);
первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права;
по правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие;
их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством;
порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием Российской Федерации), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций);
правом на их введение обладает только Президент Российской Федерации своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего;
указ Президента Российской Федерации обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т.д.);
основаниями введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами;
продолжительность их действия носит временный характер - фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послуживших основанием их введения: восстановление конституционного строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, до ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. (военное время, военное положение, конфронтационный вид федерального вмешательства) изменяются критерии типологизации органов исполнительной власти, а также их системное и структурно-штатное построение;
на период их действия в рамках действующего законодательства фактически устанавливается диктатура (военная или гражданская) государства в лице федеральных (или создаваемых ими) органов власти
между федеральным центром и субъектами Российской Федерации происходит изменение не только в предметах ведения, но и в объеме полномочий в рамках прежних подходов к подобному разграничению;
у ряда федеральных министерств и ведомств появляются дополнительные полномочия;
при необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями;
изменяются процессуально-процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц;
ужесточаются меры юридической ответственности и предусматривается формирование новых составов правонарушений;
более высокий характер угроз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц;
объем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз;
их введение рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяется роль и место министерств и ведомств по ликвидации возникших угроз;
в качестве административно-предупредительной меры, направленной на предотвращение чрезвычайных ситуаций, способных повлечь за собой введение в действие Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении", как показывает международная практика, целесообразно предусмотреть возможность введения экономических санкций ("замораживание" активов противостоящих государств, штрафные санкции и т.д.) .
Следует подчеркнуть, что государство, реагируя на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений определенного вида на ряд конституционных прав и свобод, помимо обеспечения общественной безопасности отражает не только свою сущность, но также зрелость гражданского общества и степень уважения к гражданам.
Административно-правовые режимы являются обязательной составной частью, при помощи которых осуществляется процесс реализации ограничительно-властных положений особых правовых режимов.
24.3. Чрезвычайные административно-правовые режимы,
устанавливаемые в период гражданской войны (1917 - 1922 гг.).
В словосочетании "правовая политика" применительно к рассматриваемому временному периоду доминирующей была политическая составляющая. Во все времена правовые предписания в той или иной степени (по ситуации) отражают идеи и начала, содержащиеся в различных социальных нормах поведения - как наиболее полно соответствующих интересам (пожеланиям, воле) населения. Однако на переходных этапах основным вектором развития правовой системы прежде всего выступает политика, проводимая государством. Она реализуется в процессе принятия и претворения в конкретную практическую деятельность различных законодательных актов.
Система органов власти Российской Республики этого периода носила двойственный и от этого неэффективный характер. Она включала в себя следующие элементы двух блоков: органы власти Временного правительства ; советские органы власти ;
Пришедшие к власти большевики не были намерены повторять ошибок Временного правительства. Проводимая ими политика не предусматривала места для нерешительности и терпимости к классовым врагам. Выражение "кто не с нами, тот против нас" стал официальной программой действия новых властей.
В первые годы советской власти само государство, его институты и система законодательства находились, что вполне объяснимо, в стадии формирования. На этот процесс сильнейшее влияние оказывали такие обстоятельства, как:
отсутствие преемственности в государственном строительстве ("...весь мир насилья мы разрушим до основанья, а затем...");
отсутствие опыта управления делами государства у руководителей партии большевиков, возглавивших правительство страны;
состояние острейшего противостояния между пришедшими к власти и утратившими ее, вылившееся в гражданскую войну;
международная интервенция, перешедшая на несколько лет (практически до 1933 г., т.е. до образования Лиги наций - прообраза ООН) в международную изоляцию.
Немаловажным фактором следует считать и фактическое отрицание большевиками сначала на теоретическом уровне, а затем и в процессе осуществления практики государственного строительства роли права как универсального регулятора общественных отношений. В программных документах сначала ВКП(б), а позже и КПСС провозглашалось поэтапное построение коммунистического общества и постепенное отмирание государства с присущими ему признаками.
Для более полного понимания сущности чрезвычайного законодательства РСФСР, а затем и СССР периода гражданской войны необходимо отметить и еще одну важную особенность в правопонимании - это нежелание признавать принцип взаимной ответственности государства и гражданина в обычных условиях, не говоря уж об условиях чрезвычайных ситуаций. Подобное "признание" было внесено в текст Конституции Российской Федерации только в декабре 1993 г.
Поэтому значительная часть законодательного массива того времени носит исключительный характер как ответная мера на остроту и непосредственность угроз новому государственному строю. О реальном правовом статусе личности на конституционном, а тем более на уровне текущего законодательства в рассматриваемый период речь не велась. Многие положения текстов нормативных актов содержали такие выражения, как: "в интересах защиты революции и ее завоеваний"; "...обеспечение Советской Республики от классовых врагов путем изолирования их в концентрационных лагерях..."; провозглашение Советской Республики "военным лагерем" и т.д.
Многие действия руководителей РСФСР (республика советов, отказ от института частной собственности, непримиримость к классовым врагам) были заимствованы из опыта Парижской коммуны. Например, использование в практической деятельности понятия "враг народа", предусматривавшее для лиц, признанных таковыми, большие юридические неприятности. Впервые оно было введено в официальный оборот Декретом о революционном трибунале (10 июня 1794 г.)