Кейс 3. Лоббизм в законодательных органах власти

Повышенный лоббистский интерес к российским органам законодательной власти предопределен спецификой продукции, вырабатываемой в процессе законодательного производства. От ее содержания во многом зависит возможность достижения, сохранения и упрочнения позиций социальных групп в долгосрочной перспективе.

Отечественный парламентский лоббизм, согласно исследователям, характеризуется рядом признаков. Во-первых, деятельность групп давления в законодательных органах не отвечает принципам паритета интересов гражданского общества и лиц, наделенных властными полномочиями. Во-вторых, юридическое оформление функционирования института представительства интересов формально открывает возможности для доступа к принятию правотворческих решений широкому кругу лиц благодаря избранию депутатов как от партий, так и на основании самовыдвижения, однако на практике подобный доступ получают группы интересов, обладающие значительным финансовым и административным капиталами. В-третьих, отсутствие прямого законодательного регулирования лоббистской деятельности способствует тенденции развития теневого лоббирования и коррупционных практик. В-четвертых, превращение механизма принятия законопроектов в процесс политического торга влечет блокирование принятия множества законопроектов, имеющих общественную значимость, и продвижение правовых актов, отвечающих запросам узкокорпоративных групп. В-пятых, распространение получают латентные формы лоббизма и влияние с привлечением административного ресурса.

В законодательных органах власти лобби преследуют следующие цели:

1) проведение желательного законопроекта;

2) внесение в законопроект поправок, отвечающих претензиям заказчика;

3) продвижение альтернативных правовых инициатив для задержки процессов рассмотрения невыгодных нормативных актов или их отклонения.

Объектами рассматриваемой лоббистской деятельности являются не только депутаты, их группы и фракции, неформальные депутатские объединения, члены Совета Федерации РФ, но и государственные служащие, работающие в аппаратах парламента. На стадии рассмотрения и принятия законопроекта влияние на его судьбу оказывают несколько институтов, которые также становятся объектами лоббизма: Совет, аппарат, комиссии и комитеты Государственной Думы РФ, комитеты Совета Федерации РФ.

Поскольку Совет Государственной Думы РФ решает вопрос о включении законопроектов в программу правотворческой деятельности, раздает поручения определенным комитетам нижней палаты парламента по их подготовке к рассмотрению, назначает парламентские слушания и от него зависит время продвижения законопроектов, он становится одним из ключевых объектов лоббистского интереса. Повышенное внимание сосредотачивается также на правовом, организационном, административном, информационно-аналитическом управлениях и пресс-службе аппарата Государственной Думы РФ. Депутатские объединения, интегрирующие депутатские фракции и депутатские группы, формирующие как Совет, так и аппарат Государственной Думы РФ и оказывающие решающее влияние на законотворческий процесс, также находятся в фокусе лоббистского влияния. Наиболее интенсивно проявляется лоббистская деятельность в отношении комитетов и комиссий Государственной Думы РФ, а также комитетов Совета Федерации РФ, функционирование которых связано с подготовкой, рассмотрением законопроектов, вынесением заключений по ним.

Что касается акторов, оказывающих давление на законодательные органы власти, то различают, например, отраслевых, общественно-политических, региональных лобби, лобби государственных органов власти и иностранных лобби. К первым относят отдельные отрасли экономики, естественные монополии, финансово-промышленные группы, деловые союзы и ассоциации, религиозные организации, криминальные структуры, ко вторым – общественно-политические, экологические, иные некоммерческие организации и профсоюзы, к третьим – регионы, членов Федерального Собрания РФ, губернаторов, региональные ассоциации, союзы, профессиональные фирмы, отстаивающие интересы региона на федеральном уровне. Лобби государственных органов власти могут быть представлены Президентом РФ, министрами, губернаторами, Правительством РФ и Администрацией Президента РФ, Управлением по взаимодействию с депутатами Федерального Собрания при Администрации Президента РФ. К иностранному лобби причисляют страны и иностранные корпорации. По мнению экспертов, сильное иностранное лобби, действующее в России, представлено экономическими агентами Таможенного союза.

Основными субъектами лоббистской деятельности в законодательных органах власти в России выступают представители финансово-промышленных групп, заинтересованных в расширении сфер экономического влияния посредством монополизации точек доступа к центрам принятия политических решений. Среди них наиболее влиятельными считаются ОАО «Газпром», ОАО «Роснефть», ОАО «Лукойл». Механизм включает как экспансию в рассматриваемые властные структуры представителей делового сообщества, так и спонсирование партий и их представителей во время проведения выборов и далее – в процессе работы инкумбентов. Формально точки доступа к парламентам открыты также для среднего и мелкого бизнеса, однако их возможности в значительной степени уступают ресурсам крупных игроков. Это связано с незавершенностью процесса институционализации отечественного лоббизма, распространением теневых практик и преобладанием в интеракциях методов торга и обмена.

В качестве субъектов лоббистской деятельности в парламентских структурах называют также Торгово-промышленную и Общественную палаты. Осуществляя общественную экспертизу нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, данные институты артикулируют интересы идентифицирующихся с ними социальных групп. Однако потенциал их влияния на политический процесс дифференцируется в зависимости от региональной принадлежности, стратегической значимости территории для экономического развития государства.

Рассматривают и военных лобби в качестве влиятельных агентов, представляющих интересы Вооруженных Сил РФ и участвующих в законодательном процессе с целью принятия решений, способствующих повышению статуса армии и флота в обществе, увеличению финансирования на развитие системы национальной безопасности и вооружения страны.

Механизм лоббистской деятельности в законодательной сфере напрямую связан со стадиями инициации и принятия политических решений. Соответственно, лоббисты имеют возможность реализовать свои усилия на любой стадии законодательного процесса. С точки зрения достижения успеха в проталкивании законопроекта наибольший интерес для групп давления представляют первые три стадии.

На стадии подготовки законопроекта осуществляется поиск сторонников или единомышленников среди наиболее авторитетных парламентариев, формируются специальные рабочие группы на основе неформальных отношений и договоренностей. Субъект законодательной инициативы может поручить подготовку проекта подведомственным ему государственным структурам, организациям или заказать его разработку на договорной основе научным учреждениям, конкретным ученым или их коллективам. Создание рабочей группы из лояльных специалистов служит фактором эффективного продвижения желательной законодательной инициативы. Отсюда возникает проблема формирования клиентельной сети экспертных сообществ в различных отраслях и интеракции с ними групп интересов, а также о правового и процессуального обеспечения процесса образования рабочих групп.

На этапе внесения законопроекта субъекты права обладают возможностью самостоятельно воздействовать на процесс продвижения законодательной инициативы, а также представлять интересы иных групп. Характерной особенностью законодательного процесса и лоббизма в России является доминирование исполнительной власти в качестве агента законотворчества и низкий уровень активности других субъектов законодательной инициативы, установленных Конституцией РФ. Кроме того, сама система инициирования законов исключает из процесса население и общественные организации, что способствует поддержанию в России двухзвенной модели законодательного лоббизма, в которой лоббист и парламентарий / чиновник фактически совмещаются в одном лице.

Характерной особенностью лоббистской деятельности на третьем этапе является согласование законопроектов, связанных с покрытием расходов за счет бюджета, с Правительством РФ. Речь идет о таких законопроектах в области введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства и др.

На стадии рассмотрения законопроекта в Государственной Думе РФ ключевым институтом становится ее Совет. Он регистрирует законопроект, определяет по нему профильный комитет и курирует работу комитета над законопроектом, направляет его органам власти и депутатским объединениям для подготовки отзывов и предложений и, наконец, вносит законопроект в повестку дня.

Далее основные лоббистские усилия сосредотачиваются на работе в комитетах Государственной Думы РФ, которые изучают и обобщают поправки к законопроектам.

После того, как законопроект принят в первом чтении, вопрос о сохранении его прежнего содержания либо внесении в текст корректив решается на заседании профильного комитета. Влияние лоббистов на данном этапе усиливается. Их роль возрастает в процессе внесения поправок ко второму чтению. Как правило, у законопроектов, особенно связанных с экономическими вопросами, есть как сторонники, так и оппоненты. Лоббисты привлекают на свою сторону депутатов из профильного комитета для подавления во время дискуссии оппонентов и победы в голосовании. Если решение принимается не в пользу заинтересованной группы, у депутата есть дополнительная возможность выступить на пленарном заседании, когда будет голосование по законопроекту во втором чтении. Однако, если поправка не попала в таблицу поправок, рекомендуемых к принятию, актуализируется проблема поддержки со стороны парламентариев на заседании Государственной Думы РФ.

Еще одной формой оказания давления лоббистов является внесение серии поправок разными депутатами. Их общее количество может достигать нескольких сотен либо тысяч вследствие того, что авторы корректив имеют право участвовать в рабочей группе ответственного по законопроекту комитета Государственной Думы РФ, отстаивать каждую поправку на заседаниях рабочей группы и ответственного комитета.

Принятый Государственной Думой РФ закон передается на рассмотрение в верхнюю палату российского Парламента – Совет Федерации РФ. Определяется комитет, ответственный за рассмотрение законопроекта. В случае неодобрения Советом Федерации РФ законопроект направляется для повторного рассмотрения в Государственную Думу РФ. Если при повторном рассмотрении нижней палатой отклоненного федерального закона она принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации РФ, соответствующий комитет верхней палаты подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении закона без обсуждений.

Необходимо отметить, что Конституцией РФ предусмотрен порядок дальнейшей работы, если принятый нижней палатой федеральный закон будет отклонен Советом Федерации РФ. В этом случае палатами на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Комиссия рассматривает возражения по принятому закону и вырабатывает предложения, оформляемые протоколом. Отклонение закона и работа комиссии также может стать объектом лоббизма со стороны групп интересов.

Таким образом, лоббизм в российских органах законодательной власти выступает инструментом создания правовых привилегий для влиятельных групп интересов. Его целью является продвижение выгодных и блокирование нежелательных законопроектов, определяющих конфигурацию позиций различных акторов в социально-экономическом и политическом пространствах страны.

Несмотря на то, что формально точки доступа к российскому парламенту и легислатурам открыт для всех социальных и экономических групп, их ограниченность в ресурсах не позволяет конкурировать с доминирующими экономическими и политическими силами. Во многом такая ситуация обусловлена несформированностью законодательной базы, регулирующей рассматриваемые отношения, а также широким распространением в политико-административном пространстве коррупционных практик и господством в интеракциях агентов неформальных методов торга и обмена.

Объектами парламентского лоббизма выступают депутаты Государственной Думы РФ, их объединения, члены Совета Федерации РФ, государственные служащие, работающие в различных структурах парламента. Субъекты имеют отношение к различным сферам общественной жизни – финансовой, экономической, политической, социальной, военной, могут быть представлены международным, внутристрановым и региональным уровнями, а также индивидуальными и коллективными агентами. Ключевыми субъектами российского парламентского лоббизма являются финансово-промышленные группы. В последнее время наблюдается наращивание лоббистских усилий со стороны военной страты.