Кадровое обеспечение отрасли геодезии и картографии
Тема № 5. Основные задачи развития системы геодезического обеспечения РФ на перспективу до 2030 года
На сегодняшний день основные задачи развития системы геодезического обеспечения РФ на перспективу до 2030 года определяются проектом Стратегии топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации на перспективу до 2030 года.
Этот документ стратегического планирования, разработанный в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", содержит следующие основные разделы:
I. Введение II. Современное состояние топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации
III. Стратегическая цель и задачи развития топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации
IV. Приоритетные направления развития топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской V. Ожидаемые результаты и целевые показатели развития топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации
VI. Риски реализации настоящей Стратегии VII. Финансовое обеспечение, этапы и сроки реализации настоящей Стратегии VIII. Система управления реализацией настоящей Стратегии IX. Приложения
Разработка Стратегии осуществлялась силами Росреестра, ФГБУ «Центр геодезии, картографии и ИПД» при участии ОАО «Роскартография», ВТУ ГШ, МИИГАиК, СГУГИТ и др. оганизаций.
Фактически, Стратегия ставит знак равенства между системой топографо-геодезического и картографического обеспечения и отраслью геодезии и картографии.
Отрасль геодезии и картографии определяется как совокупность управленческих структур, производственных, научных и образовательных организаций различных форм собственности, обеспечивающих потребности государства и общества в сфере топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации, включая территорию и зоны экономических интересов Российской Федерации, Антарктиды, континентального шельфа Российской Федерации, территорий иностранных государств, Мирового океана.
Анализ современного состояния топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации охватывает следующие направления:
структуру государственного управления топографо-геодезическим и картографическим обеспечением Российской Федерации;
нормативное правовое и нормативно-техническое регулирование в области геодезии и картографии;
состояние Государственного картографо-геодезического фонда
лицензирование, сертификацию и федеральный государственный надзор в области геодезии и картографии;
геодезическое обеспечение Российской Федерации;
топографическое обеспечение Российской Федерации
картографическое обеспечение Российской Федерации
Состояние инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации
научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области геодезии и картографии
кадровое обеспечение отрасли геодезии и картографии
международную деятельность.
Структура государственного управления топографо-геодезическим и картографическим обеспечением на федеральном уровне представлена:
Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России), осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, а также наименований географических объектов;
Министерством обороны Российской Федерации (Минобороны России), осуществляющим организацию картографических работ в интересах обороны;
Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), осуществляющей функции по оказанию государственных услуг в сфере геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса, по осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, а также функции по организации инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.
В топографо-геодезической и картографической деятельности участвуют также Минтранс, Минприроды, Минсельхоз, МЧС, МВД и другие органы государственной власти Российской Федерации, а также органы государственного и муниципального управления субъектов Российской Федерации.
Оказанием услуг и выполнением работ в сфере геодезии занимаются ФГБУ «Центр геодезии, картографии и ИПД», подведомственное Росреестру, а также ОАО «Роскартография». Отдельные виды производственных работ выполняются предприятиями и организациями, находящимися в ведении перечисленных органов государственного и муниципального управления, а также крупных холдингов ( «РЖД», «Газпром», «Роснефть» и ряд других).
Отмеченные недостатки:
отсутствие координации работ и недостаточно четкое разграничение полномочий между Росреестром и другими органами исполнительной власти приводящее к дублированию работ и увеличению расходования бюджетных средств.
отсутствие разграничения ответственности государственных и коммерческих структур за выполнение картографо-геодезических работ федерального уровня, обусловливающее создание коммерческими структурами продукции низкого качества.
В качестве основных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере геодезии и картографии, определены:
Конституция Российской Федерации;
международные договоры и соглашения;
федеральные законы, непосредственно регулирующие указанные отношения;
федеральные законы, регламентирующие смежные отрасли, регулирующие правоотношения в сфере геодезии и картографии;
акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Анализ законодательства Российской Федерации в области геодезии и картографии выявил следующие недостатки:
нарушение системного подхода к нормативному регулированию сферы геодезии и картографии;
несоответствие современным условиям значительной части нормативных правовых актов в сфере геодезии и картографии;
отсутствие правовых актов, регламентирующих информационное взаимодействие ФОИВ при создании государственных геопространственных данных, государственных информационных систем, ведущее к дублированию работ;
наличие пробелов и противоречий, требующих внесения изменений в действующие нормативные правовые акты или разработки новых.
Нормативно-техническое регулирование в области геодезии и картографии осуществляется различными нормативно-техническими документами, устанавливающих порядок организации геодезических и картографических работ, технические требования к ним, нормы и правила их выполнения. Общее количество действующих нормативно-технических документов в области геодезии и картографии – свыше 300. Большинство из них (более 95%) содержат устаревшие технические требования. Часть документов (около 15%) противоречат действующим нормативным правовым актам. В целом требуют переработки около 90% документов. При этом необходимо разработать около 95 новых документов в области цифровых карт, геодезического и навигационного обеспечения.
К основным мероприятиям в сфере геодезического обеспечения Российской Федерации на федеральном уровне относятся:
определение параметров фигуры Земли и внешнего гравитационного поля в этих целях;
создание, развитие и поддержание в рабочем состоянии государственных нивелирных и геодезических сетей;
геодинамические исследования на базе геодезических и космических измерений;
проведение геодезических работ в целях обеспечения обороны и безопасности;
геодезическое обеспечение делимитации, демаркации и проверки прохождения государственной границы.
Основные результаты современного этапа развития системы геодезического обеспечения:
создана высокоточная планетарная модель гравитационного поля Земли.
разработана и принята к использованию государственная геодезическая система координат ГСК 2011, согласованная с международной системой координат на уровне 3 см и закрепленная на территории Российской Федерации пунктами ФАГС (50), ВГС (316), СГС-1 (4104) и более 300 000 пунктов государственной геодезической сети;
поддерживаются государственная нивелирная и государственная гравиметрическая сети;
создана сеть геодинамических полигонов.
Государственная сеть нивелирования распространяется на территории страны в единой Балтийской системе высот нивелирными знаками I, II, III и IV классов со средней плотностью 1 знак на 43 кв.км. и требует периодического повторного измерения для целей глобальной геодинамики.
Государственную гравиметрическую сеть (фундаментальнуюи 1 класса) составляют 960 пунктов, наблюдения на которых необходимо периодически повторять для целей глобальной геодинамики.
Локальные геодезические построения в сейсмоопасных районах представлены 25 геодинамическими полигонами, наблюдения на которых должны повторятся не реже 1 раза в 5 лет. В настоящее время геодинамические исследования один раз в год выполняются на 3 полигонах. Обеспечение федеральной системы сейсмологических наблюдений обширной территории страны и требует расширения оборудованных геодинамических полигонов.
К наиболее важным итогам НИОКР в области геодезии относятся:
методы построения земной системы координат с использованием навигационных спутниковых систем ГЛОНАСС, GPS, GALILEO в совокупности с методами радиоинтерферометрических измерений со сверхдлинной базой и другими геодезическими средствами измерений с сантиметровой и субсантиметровой точностью;
методы построения глобальной модели внешнего гравитационного потенциала Земли повышенной точности;
технологии функционирования и обработки измерений с пунктов ФАГС в целях построения системы координат и развития ГГС;
опытные образцы портативного полевого баллистического гравиметра;
методы непрерывного мониторинга деформации земной коры;
центр точных эфемерид, технология обеспечения потребителей точными эфемеридами ГЛОНАСС;
технология уравнивания пунктов ФАГС, ВГС и СГС-1 совместно с пунктами ГГС 1-4 классов в новой высокоточной геоцентрической системе координат.
Научные исследования и разработки в области геодезического обеспечения выполняют ФГБУ «Центр геодезии, картографии и ИПД», НИУ Минобороны России (27 и 4 ЦНИИ), институты РАН (Ин-т физики Земли, Ин-т прикладной астрономии, Геофизический центр и др.), вузы (МИИГАиК, СГУГИТ, ГУЗ, МГУ, Академия им. Можайского и др.), научно-производственные предприятия промышленности (ФГУП «ЦНИИМаш», АО «Российские космические системы», АО «Информационные спутниковые системы»).
Проблемными вопросами выполнения НИОКР в области геодезического обеспечения являются:
повышение востребованности в результатах НИОКР;
повышение инновационной активности по поддержке отечественных научных разработок;
устранение отставания уровня развития отечественных программных и аппаратных средств от уровня развитых стран.
Отмечено, что старение научных кадров и остаточное низкое финансирование НИОКР снижает научно-технический потенциал и результативность выполнения работ.
Отрасль требует наличия высококвалифицированных специалистов, способных решать сложные производственные и научные задачи в области геодезии и картографии.
В настоящее время, в отрасли геодезии и картографии работает порядка 130 тысяч специалистов.
Средний возраст государственных служащих и сотрудников Росреестра, ФГБУ и ОАО - 50 лет.
Ежегодная потребность отрасли геодезии и картографии в выпуске специалистов с высшим и средним специальным образованием составляет 7 – 8 тысяч человек.
По сведениям Минобрнауки России, высшие и средние учебные заведения в среднем ежегодно выпускают свыше 8 тыс. специалистов, что вполне достаточно для удовлетворения потребности отрасли геодезии и картографии в кадрах.
Специалистов в области геодезии, картографии и землеустройства с высшим образованием готовят 135 образовательных организаций, среди которых:
Географический факультет Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова (МГУ, г. Москва);
Московский государственный университет геодезии и картографии (МИИГАиК, г. Москва);
Сибирский государственныйуниверситет геосистем и технологий (СГУГиТ, г. Новосибирск).
В связи с высокими темпами развития технологий геодезических измерений, постоянным обновлением технических средств требуют получения новых знаний и навыков, поэтому вопросы переподготовки кадров и повышения квалификации в отрасли приобрели особое значение.
Переподготовкой специалистов в области геодезии и картографии занимаются как профильные образовательные организации, так и другие образовательные организации, которые зачастую не имеют соответствующей учебно-технической базы. В настоящее время нет установленных государственных требований к программам переподготовки кадров и повышения квалификации в отрасли.
Стратегической целью является создание эффективной, инновационной системы топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации с использованием инфраструктуры пространственных данных, обеспечивающей в режиме реального времени потребности органов государственного и муниципального управления, а также иных потребителей геопространственными данными требуемой точности и подробности, содержащими достоверную информацию о текущем состоянии территории в целях решения задач социально-экономического развития Российской Федерации, обеспечения ее обороноспособности и безопасности.
Для достижения этой цели необходимо создание высокоэффективной системы геодезического обеспечения Российской Федерации, включающей государственные геодезическую, нивелирную и гравиметрическую основы. Как это предусматривалось ранее Концепцией развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года.
Необходима также интеграция образования, фундаментальной и прикладной науки и производства путём совместного использования потенциала образовательных, научных и производственных организаций для повышения квалификации и переподготовки кадров.
В развитии топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации отмечаются следующие основные тенденции:
постоянное повышение требований отраслей экономики, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и бизнеса к достоверности, доступности и сокращению сроков предоставления геопространственной информации;
повышение точности геодезических и гравиметрических данных, в целях обеспечения обороны и безопасности страны;
повышение уровня потребности в топографо-геодезической и картографической продукции в новых геополитических условиях;
необходимость совершенствования Государственного кадастра недвижимости и соответственно упорядочение налогообложения на недвижимость юридических и физических лиц;
интенсивное развитие и использование геодезической спутниковой аппаратуры, работающей в режиме реального времени;
существенное расширение интеграции спутниковых, инерциальных и геоинформационных технологий;
необходимость замещения зарубежных технологий, программного обеспечения, приборов и инструментов отечественными.
Развитие топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации находится под влиянием ряда сдерживающих факторов:
отсутствие возможности предоставления геодезических материалов и данных в цифровой форме по современным каналам связи, связанное с действующими режимными ограничениями и приводящее к дублированию работ по созданию геодезической основы для решения специальных (отраслевых) задач;
отсутствие федеральной системы высокоточного определения местоположения в государственной системе координат в масштабе времени близком к реальному;
невыполнение мероприятий по оперативному оборудованию территории Российской Федерации в геодезическом отношении, невыполнение мероприятий по закреплению в ведении Российской Федерации пунктов и реперов государственных геодезической, гравиметрической и нивелирной сетей;
Проблема развития топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации может быть успешно решена на основе реализации широкого комплекса мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности топографо-геодезической и картографической деятельности, увеличения объёмов топографо-геодезических и картографических работ, совершенствования административных и экономических механизмов регулирования в области геодезии и картографии, усиления научно-технического, инновационного и кадрового обеспечения отрасли геодезии и картографии.
Развитие системы топографо-геодезического и картографического обеспечения в рамках Стратегии предусматривается по следующим основным приоритетным направлениям:
совершенствование государственного управления топографо-геодезическим и картографическим обеспечением;
совершенствование нормативного правового и нормативно-технического регулирования в области геодезии и картографии;
развитие государственного картографо-геодезического фонда (ГКГФ);
совершенствование контрольно-разрешительных форм государственного регулирования;
развитие системы топографо-геодезического и картографического обеспечения;
развитие инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации;
совершенствование научно-технического обеспечения в области геодезии и картографии;
совершенствование кадрового обеспечения отрасли геодезии и картографии;
расширение международной деятельности.
Одним из основных путей совершенствования государственного управления топографо-геодезическим и картографическим обеспечением страны является усиление координирующей роли федерального органа исполнительной власти в области геодезии и картографии. При этом необходимо установить функциональное разграничение полномочий между ним и другими федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и усилить их координацию в части планирования и выполнения геодезических и картографических работ, использования единой государственной геодезической и картографической основы.
Целесообразно разделение системы топографо-геодезического и картографического обеспечения на государственное, отраслевое и региональное.
Требуется восстановление в органах федерального геодезического надзора системы регистрации выполнения картографо-геодезических работ.
Совершенствование нормативного правового и нормативно-технического регулирования предполагает формирование единой целостной системы правовых и нормативных актов регулирования в области геодезии и картографии.
Необходимо завершить разработку, согласование и введение в действие нового Федерального закона о геодезии и картографии. Осуществить разработку нормативных правовых документов, координирующих деятельность исполнительного органа федеральной власти в области геодезии и картографии с деятельностью других органов федеральной власти и органов власти субъектов федерации.
Широкое внедрение новых цифровых, навигационных и геоинформационных технологий требуют совершенствования существующих и разработки новых нормативно-технических документов.
Соответствие уровня нормативной базы современному уровню топографо-геодезическому производству предполагается достичь путем:
разработки национальных стандартов, устанавливающих требования к картографо-геодезическим данным, на основе гармонизации с международными стандартами;
разработки новых нормативных документов, регулирующих вопросы применения перспективных технологий и технических средств;
разработки и принятия совместно с Минобороны России согласованных технических требований к государственным картографо-геодезических данным для нужд обороны и безопасности;
оптимизации количества и видов нормативно-технических документов, в том числе их систематизации и структуризации.
Учитывая сложность административной процедуры разработки и утверждения нормативно-технических документов представляется целесообразным упрядочить разделение полномочий Минэкономразвития России и Росреестра по разработке и утверждению документов в области геодезии, картографии и ИПД.
Основными качественными параметрами, обеспечивающими эффективность развития геодезических работ, являются точность и плотность геодезической основы Российской Федерации. В рамках стратегического развития геодезического обеспечения предполагается до 2030 года 4-х кратное повышение точности определения планового высотного местоположения, а также 3-5 кратного повышения уровня достижения уровня плотности спутниковых и гравиметрических сетей.
В отношении классических геодезических сетей предлагается провести комплекс специальных работ по их дистанционному обследованию и сохранению в рабочем состоянии.
Развитие геодезического обеспечения предполагает полный переход к единой геоцентрической системе координат ГСК-2011, создание высокоточной модели гравитационного поля Земли и системы непрерывного геодезического мониторинга процессов деформации земной поверхности. Это позволит обеспечить государственные, военные и общественные потребности в высокоточных геодезических данных.
В целях реализации инновационного развития отрасли геодезии и картографии необходимо совершенствование ее научно-технического обеспечения. Необходимые условия:
уточнение приоритетных направлений научных исследований в области геодезии и картографии;
организация финансово-экономической, технологической и кадровой поддержки для реализации выделенных направлений научных исследований;
разработка эффективного механизма внедрения полученных результатов в практическую деятельность геодезии и картографии.
Стратегические приоритеты в сфере развития науки и технологий в области геодезии на период до 2030г. будут обеспечены решениями следующих главных научных задач:
развитие фундаментальных научных исследований по созданию высокоточной опорной земной системы координат, связанной с небесной системой координат, с использованием РСДБ, глобальных навигационных спутниковых систем ГЛОНАСС, GPS, Galileo и лазерной локации ИСЗ;
создание современной системы высот;
унификация, развитие и поддержание банков цифровых геодезических и картографических данных в актуальном состоянии;
развитие, уточнение и поддержание в рабочем состоянии высокоточных государственных геодезических сетей (ФАГС, ВГС, СГС-1, ГФГС) в высокоточной единой опорной земной системе координат;
развитие методов и средств, предназначенных для расчетов и использования точных эфемерид ГЛОНАСС и GPS для решения фундаментальных задач геодезии и геодинамики;
совершенствование метрологического обеспечения геодезических работ;
разработка нормативной и методической научно-технической документации в соответствии с новыми разрабатываемыми методами и технологиями, и действующим законодательством;
разработки перспективных организационных форм управления геодезическим производством;
ведение и актуализация отраслевого научно-технического, патентного фонда.
В настоящее время повышается значимость и актуальность в отрасли подготовки специалистов в области космических систем навигации и ДЗЗ, цифрового картографирования и ГИС-технологий. Создание цифровых и электронных карт, обслуживание ГНСС и ГИС потребует в перспективе наибольшего притока специалистов этих направлений. Решение вопросов импортозамещения в области программных средств обработки геодезической информации, данных дистанционного зондирования Земли ставит систему геодезического обеспечения страны перед необходимостью перевода на более высокий количественный и качественный уровень подготовки специалистов в области разработки отечественного прикладного программного обеспечения и баз данных.
Общей проблемой подготовки кадров для отрасли геодезии и картографии, и всей системы геодезического и картографического обеспечения, при всем ее государственном значении, является то, что между системообразующими ФОИВ и подведомственными им организациями, с одной стороны, и вузами, с другой, стороны, на сегодняшний день отсутствуют четко выстроенные договорные отношения, касающиеся подготовки и распределения выпускников. Отсутствие налаженной системы трудоустройства является одной из причин, вызывающих отток молодых специалистов. По данным последних лет, до 15-20% выпускников профильных направлений подготовки работают не по полученной специальности. Другой причиной, вызывающий дефицит квалифицированных кадров в системе геодезического и картографического обеспечения, является снижение престижа профессий геодезиста и картографа, обусловленное, в числе прочего, затянувшимся реформированием отрасли геодезии и картографии.
Необходимо проведение мероприятий по отлаженному взаимодействию ВУЗов и производства.
За последние 10 лет обеспеченность организаций отрасли специалистами с высшим профессиональным образованием снизилась почти в 2 раза, выросла доля лиц пенсионного возраста и одновременно снизилась доля персонала в экономически активной возрастной категории до 40 лет.
Непринятие мер по решению проблем, связанных с развитием образования и эффективностью обеспечения профессиональных кадров отрасли, приведет к неизбежности появления в ее работе возможных рисков экономического и социального характера. Лишенная притока новых специалистов отрасль не сможет дальше обеспечивать решение государственных задач в области геодезии и картографии, а технологическое отставание отрасли уже в обозримой перспективе может стать необратимым процессом, что повысит стратегическую и экономическую опасность для России.
Таким образом, дефицит высококвалифицированных кадров отрасли геодезии и картографии для осуществления научных исследований, топографо-геодезических и картографических работ и полномочий на федеральном и региональном уровнях является источником определенных социальных рисков в отношении реализации Стратегии.
Помимо этого, для достижения поставленной цели Стратегии необходимо учитывать макроэкономические, операционные и научно-технологические риски.
Макроэкономические риски связаны с возможным ухудшением внутренней и внешней конъюнктуры, со снижением темпов роста экономики и уровня инвестиционной активности, с высокой инфляцией, кризисом банковской системы и возникновением бюджетного дефицита.
Источниками возникновения таких рисков являются:
снижение объемов выпуска продукции наиболее ресурсоемких отраслей экономики;
неблагоприятное изменение внутренней и внешней конъюнктуры в смежных отраслях экономики;
недостаток мощностей и низкий технический уровень развития отечественного приборостроения для отрасли геодезии и картографии;
несоответствие объема выделяемых государственных инвестиций на выполнение топографо-геодезических и картографических, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ для федеральных государственных нужд требованиям настоящей Стратегии.
Операционные риски связаны с недостатками в процедурах управления, поддержки и контроля за реализацией настоящей Стратегии, в том числе с недостатками нормативно-правового обеспечения. Эффективное и динамичное развитие отрасли геодезии и картографии во многом зависит от создания благоприятного правового климата для инновационного развития. Несвоевременное внесение назревших изменений в нормативную правовую и нормативно-техническую базы может стать источником серьезных трудностей на пути эффективного и динамичного развития отрасли и в целом топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации.
Социальные риски обусловлены дефицитом высококвалифицированных кадров отрасли геодезии и картографии для осуществления научных исследований, топографо-геодезических и картографических работ и полномочий на федеральном и региональном уровнях.
Научно-технологические риски возникают при недостаточном финансировании работ, направленных на усиление научно-технического и инновационного развития отрасли геодезии и картографии, создание и внедрение современных технологий топографо-геодезического и картографического производства.
Необходимым условием эффективной реализации настоящей Стратегии является минимизация указанных рисков, анализ промежуточных результатов ее выполнения и принятие оперативных мер по корректировке приоритетных направлений развития топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации.