Становление формы правления Российской Федерации

По Конституции Российской Федерации установилась форма правления, сочетающая в себе элементы президентской и парламентарной республик, т.е. наряду с элементами президентской республики (всенародное избрание Президента, контроль Президента за деятельностью Правительства) установлены элементы парламентарной республики (институт главы Правительства, конституционное право его отставки парламентом и др.). Другое дело, что Российская Федерация отличается от классических вариантов президентской и парламентской республики, что говорит об особенностях данной модели правления. Несмотря на существующие различия в понимании установившейся формы правления в России, необходимо признать, что все-таки формально-юридически реализована модель президентско-парламентской (полупрезидентской) республики с некоторыми отступлениями и особенностями конкретного характера и с учетом исторической традиции.

В современном российском государстве необходимо учитывать элементы, недостатки и преимущества смешанной формы правления. В последнее время «в правовой науке начинает признаваться принципиальная возможность соединения черт республики и монархии (например, в Малайзии), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Франция, Колумбия по Конституции 1991 г.)».[106] Государство при этом выступает как правовая организация (правовая форма) политической власти, ограниченная правовым законом. Публичная политическая власть выступает как власть вторичная по отношению к обществу. «В новой Конституции Российской Федерации нашли свое признание и нормативное закрепление все три основных компонента (аспекты, характеристики и свойства) правовой государственности: гуманитарно-правовой (права и свободы человека и гражданина), нормативно-правовой (конституционно-правовая концепция правового закона) и институционально-правовой (система разделения и взаимодействия властей».[107]

Разделение властей в Российской Федерации последовательно осуществляется на функциональном, институциональном и персональном уровнях. Отдельно следует сделать оговорку, что президентская власть, по сути, осуществляет конкурирующую нормотворческую компетенцию, обладая правом на издание указов, заменяющих собой законы в случае, если последние отсутствуют или обладают пробельностью при необходимости правового регулирования. Кроме того, в Конституции делается акцент на разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную. Но Президент по определению Конституции не входит не в одну из ветвей власти. Таким образом, фактически Конституция допускает создание еще одной ветви власти – президентской: созданные президентские округа, безусловно, выстраивают дополнительную вертикаль президентской власти. Можно признать формирование подобной вертикали власти позитивной тенденцией в современном государственном строительстве, при определенных условиях президентские округа могут стать основой для постепенного реформирования государственного устройства России.

Считается, что статус главы государства, а не главы правительства повышает уровень персонифицированного представительства внутри страны и в международных отношениях. «Наиболее целесообразно, чтобы вытекающие из этого функции выполнялись главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и, по существу, умаляло бы прерогативы представительного органа государственной власти Российской Федерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной».[108]То, что Президент не включается ни в одну из ветвей власти, позволяет ему осуществлять согласованное их функционирование.

Президент непосредственно руководит деятельностью силовых министерств, что создает некоторую ассиметрию в системе разделения властей и больше является механизмом, характерным для президентских республик. В тоже время необходимо учитывать, что «нигде в самых стабильных и развитых демократиях принцип разделения властей не проведен на практике до конца последовательно. Он может иметь разное институциональное воплощение, и всегда полномочия законодательной, исполнительной и судебной властей не уравновешены с аптекарской точностью, та или другая власть неизбежно доминирует, и, лишь когда это доминирование переходит некоторый предел, вся система власте-отношений утрачивает правовой характер».[109]

Мера территориальной централизации зависит от способов осуществления власти и наоборот. Российская Федерация является смешанной республикой с элементами демократического режима. В России – реальный глава государства, избираемый всенародно, а не парламентским путем, специальным форумом или коллегией выборщиков. Правительство формально несет двойную ответственность: перед Президентом и перед Федеральным Собранием. Государственная Дума может вынести Правительству вотум недоверия (резолюцию порицания), который является негативным в отличие от некоторых стран, где применяется конструктивный вотум недоверия.

Так как РФ не является президентской республикой, в ней отсутствует строгое разделение властей. Хотя Президент обладает правом отлагательного вето на законы, принятые парламентом, оно может быть преодолено квалифицированным голосованием Федерального Собрания. «Россия по Конституции 1993 г. похожа на смешанную республику, но у российского Президента существенно больше полномочий, чем, например, у французского. Президент Российской Федерации – это прежде всего конституционно-правовой институт исполнительной власти».[110]Конечно, в ряде случаев конституционные полномочия Президента выходят за рамки классического принципа разделения властей, а Правительство реально несет ответственность перед Президентом, но формально существует также парламентская ответственность Правительства. В строгом понимании Россию нельзя считать ни смешанной, ни президентской республикой. Например, в президентской республике нет досрочного роспуска парламента. Вероятнее всего, существующая форма правления (точнее ее разновидность) в России является переходной, находится в становлении. Тем более что эволюция республики в ту или иную сторону будет соответствовать общим положениям Конституции РФ, которая не закрепила конкретно существующую разновидность республики.

Несомненно, что установленная на конституционно-правовом уровне форма правления может эволюционировать в любую сторону: к президентской, суперпрезидентской или парламентарной республикам.

Российская Федерация совмещает в себе институты президентской и парламентской республик. Президент и парламентское большинство могут спорить по вопросу формирования правительства, хотя механизм роспуска нижней палаты в данном случае позволяет Президенту проводить свою линию. Президент может и не назначать лидера парламентского большинства главой Правительства. Кроме того, Президент в случае досрочного роспуска парламента формирует правительство без учета мнения избирателей, что противоречит конституционному порядку в президентских и парламентских республиках.

Итак, формально-юридически Россия является смешанной республикой, но фактически она является президентской республикой, если не учитывать право роспуска парламента, наличие института главы правительства и некоторые другие формально-юридические моменты. Можно также охарактеризовать Россию смешанной республикой с сильной президентской властью и слабым парламентом. Двойная ответственность Правительства РФ также является фиктивной, так как реально оно несет лишь ответственность перед Президентом.

В России по аналогии с французской смешанной республикой реализована бицефальная модель исполнительной власти: у нее две главы – Президент и глава Правительства РФ. «Конституция Российской Федерации, устанавливая смешанную форму правления, призвана обеспечить стабильность и работоспособность правительства за счет его подконтрольности парламенту при усложненной процедуре объявления вотума недоверия и президенту при его лидирующей роли в структуре органов власти».[111] Необходимо учитывать, что «механизм парламентской ответственности правительства может рассматриваться как закамуфлированная модель президентской республики, согласующаяся с принципом разделения властей: номинальное участие парламента в формировании правительства, парламентский контроль «без санкций» (когда выражение недоверия правительству не ведет к его отставке) и отсутствие (при соблюдении этих условий) у президента права роспуска парламента».[112]

Различие между видами республик состоит не в полномочиях и ответственности правительства, а в способах организации государственной власти вообще и в особенностях юридического положения главы государства в частности. Учитывать при этом необходимо главенствующее положение парламента или президента и степень участия населения в формировании этих институтов власти. Кроме того, формально-юридически Российская Федерация отличается от типичных смешанных республик тем, что в ней запрещено совмещение депутатского мандата с министерским портфелем, отсутствует институт контрасигнатуры, отсутствует реальная ответственность правительства перед парламентом и др.

Из конструкции полномочий Президента в наиболее завершающем виде иногда делается вывод, что «полномочия Президента РФ во многом приближаются к прерогативам абсолютного монарха. Достаточно сравнить полномочия последнего российского Императора и первого российского Президента по изданию указов. Согласно ст.11 и 87 Основных законов Российской империи (1906 г.) указы Императора носили подзаконный характер, а законодательные указы могли действовать только временно до одобрения их депутатами на заседании Думы».[113]

Существует точка зрения, согласно которой в России установилась суперпрезидентская республика с чрезмерно большими властными полномочиями Президента РФ, ослабленным президентской властью Правительством РФ и с ущемленным в объеме власти Федеральным Собранием. Отмечается, что данная форма правления ослабила государственную власть и государство, что необходимо вернуть достоинства президентской формы правления. Инструментом стабилизации всех ветвей государственной власти провозглашается полное осуществление в РФ принципов деятельности президентско-парламентской республики, где правительство будет формироваться полностью и президентом, и парламентом.[114]

Если не рассматривать полномочия Президента в рамках бицефальной модели исполнительной власти, то тогда необходимо будет признать, что статус Президента РФ существенно отличается от положения главы государства в президентской республике или смешанной республике. Таким образом, в системе разделения властей Президент РФ все же относится к исполнительной ветви власти. Необходимо учитывать также, что российская государственная модель построена не на жестком варианте разделения властей (как в президентских республиках), акцент сделан не только на разделении, а на сотрудничестве (координации) и взаимодействии властей. Например, в Великобритании также отсутствует классический баланс властей, акценты во многом смещены в пользу правительства и премьер-министра.

Необходимо признать, что президентско-парламентская форма правления с точки зрения генезиса форм, потенциала развития имеет больше возможностей, чем парламентарная или президентская республики в чистом виде. В.Е.Чиркин отмечает, что популярность «гибридных» форм правления является следствием распространения во многих странах прогрессивных политических идей и институтов, под влиянием которых в Кувейте, Бахрейне, ОАЭ, в Саудовской Аравии были приняты Конституции.[115]

Несомненно, смешанные формы правления, вовремя смещая акценты власти в сторону главы государства, парламента и других институтов государственной власти и управления, имеют множество конституционных и комбинирующихся вариантов выхода из кризиса по аналогии с конституционной монархией. Подобных вариантов значительно меньше в парламентарных республиках. Тем более что при двухпартийных или реально при монопартийных режимах, авторитаризм и формальная демократия не меньшая реальность, чем в президентско-монократических режимах.

Необходимо отметить и ведущую тенденцию в конституционном законодательстве зарубежных стран – усиление роли исполнительной власти в сфере полномочий парламента. Другое дело, когда слабость парламента юридически оформлена, как во Франции и в России, или не оформлена, как в большинстве стран. «Перенеся центр тяжести в государственном руководстве обществом с парламента на правительства, политическая элита почти не затронула самой конституционной системы. Это привело к резкому разрыву между юридической и фактической конституциями. Подобный дуализм свойствен для всего конституционализма, но в случае с парламентом он проявляется особенно ярко».[116]В то же время указывается на возможное повышение роли парламентов в связи с укреплением институтов гражданского общества, которые в России для проведения конституционной реформы еще слабо оформлены. И необходимо, прежде всего, совершенствоваться в сфере усиления структур, объединений и инициатив гражданского общества. Требуется также учитывать и традиции российской исторической государственности, связанные с сильным институтом главы государства.