Консультативные органы Европейского Союза

К'

К их числу согласно ст. 300 ДФЕС относятся Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Они призваны оказывать содействие и помощь Совету ЕС и ЕК путем высказывания своего мнения и дачи заключений по вопросам, относящимся к их компетенции. Само название каждого из комитетов указывает на специфику их деятельности. В свою очередь, Совет ЕС и ЕК при принятии решений по проблемам экономического, социального или регионального развития обязаны запрашивать консультативное заключение соответствующего комитета или обоих комитетов одновременно. В тех случаях, когда запрос консультативного заключения прямо предусмотрен учредительными актами, институт, принимающий нормативный правовой акт, не вправе игнорировать это требование. Само заключение, принимаемое консультативным комитетом, не имеет обязательной силы. Совет ЕС или ЕК не обязаны следовать рекомендациям, даваемым комитетом. Вместе с тем при принятии нормативного правового акта Европарламентом и Советом, Сонетом или Комиссией, предполагающего испрашивание заключения консультативного комитета, в преамбуле нормативного правового акта обязательно должно быть указано, каково

240 Часть 1к Институциональная структура Европейского Cokvm

Глаиа 15. Европейский центральный банк, Счетная палата 241

его содержание. Несогласие с этой рекомендацией не влияет на правомерность принимаемого акта. Однако в случае, если институты, обязанные запрашивать рекомендацию комитета, проигнорировали данное требование, это рассматривается как существенное нарушение требований процедурного характера при принятии нормативного правового акта и является основанием для его аннулирования. Каждый из комитетов вправе также принимать заключения и рекомендации по собственно!! инициативе. Использование таких рекомендаций институтами ЕС является факультативным. Отказ от следования соответствующим рекомендациям основанием для признания нарушения процессуальных требований, допущенных при принятии нормативного правового акта, не является.

Экономический и социальный комитет формируется на основе корпоративного принципа. В нем должны быть представлены различные группы самодеятельного населения страны, вычленяемые в основном по профессиональному признаку. Члены Комитета рекомендуются государствами, входящими в ЕС. Назначение производится Советом ЕС, принимающим решение квалифицированным большинством голосов путем утверждения списка в целом. Общее число членов ЭСК согласно ДР не должно превышать 350. Они должны быть полностью независимы в своих действиях и руководствоваться интересами ЕС. Договором определяется и общее число мест, принадлежащих тому или иному государству в составе Комитета.

Комитет принимает свой внутренний регламент, который определяет внутреннюю структуру, руководящие органы и порядок работы. Во главе ЭСК стоит избираемый его членами председатель, возглавляющий бюро ЭСК. Комитет избирается сроком на два с половиной года. В его составе могут создаваться специализированные секции по основным направлениям деятельности, а в рамках секции — подсекции. Эти последние являются рабочими подразделениями ЭСК и самостоятельно давать заключения или рекомендации не могут. Заседания ЭСК созываются председателем по просьбе Совета ЕС, или ЕК, или по собственной инициативе ЭСК. Кроме того, запрашивать мнение Комитета может также Европейский парламент.

Основная проблема, которая связана с формированием и деятельностью ЭСК, вызывается тем обстоятельством, что нередко в государствах-членах существуют конкурирующие обще-

сгвенные и профессиональные организации, претендующие на представительство интересов тех или иных категорий населения. Практика Суда ЕС знает дела, в которых оспаривалась именно процедура формирования ЭСК, в том числе отсутствие четких критериев при решении вопроса о том, каких именно кандидатов надлежит рекомендовать государствам — членам ГС. На практике при отсутствии твердых критериев в состав ЭСК рекомендуются, как правило, те кандидаты, которые поддерживаются правительством.

Второй важнейший консультативный орган ЕС — Комитет регионов. В соответствии со ст. 300 ДФЕС этот консультативный орган состоит «из несущих политическую ответственность перед своими коллективами представителей региональных и местных властей». Новелла, введенная данной формулой, состоит прежде всего в указании на то, что члены Комитета несут политическую ответственность перед выдвинувшими их местными властями. Это предполагает и подотчетность, и возможность отзыва. Хотя постановление об отсутствии императивного мандата сохраняется, наличие двух таких моментов явно создает проблему. С одной стороны — политическая ответственность, с другой — полная независимость при выполнении обязанностей членов Комитета и необходимость действовать в общих интересах Союза. Каким образом может решаться подобная коллизия, ни Договор, ни другие нормативные правовые акты не указывают. Подобный дуализм сохраняет и п. 3 ст. 300 ДФЕС.

Состав Комитета определяется решением Совета. Решение принимается на основе единогласия по предложению каждого из государств-членов. Одновременно с членами Комитета назначается равное им число заместителей. Количество мест, принадлежащих каждому государству-члену, определяется непосредственно в учредительном акте. Общее число членов Комитета не должно превышать 350. Возглавляется Комитет председателем и бюро, которые избираются членами Комитета сроком на два с половиной года. Полномочия члена Комитета по истечении срока могут быть возобновлены. Структура и порядок работы Комитета определяются его внутренним регламентом. Решения Комитета в форме заключений и рекомендаций принимаются на его заседаниях. Эти заседания собираются председателем по просьбе Парламента, Совета ЕС или ЕК, а Шокепо инициативе самого Комитета.

242 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 15. Европейский центральный банк, Счетная палата 243

К компетенции Комитета регионов относится дача заключений и рекомендаций по всем вопросам, связанным с осуществлением региональной политики, предусмотренной учредительными актами. При этом важно иметь в виду, что региональная политика ЕС имеет целью выравнивание уровня экономического развития регионов и предусматривает оказание помощи и выделение дотаций наиболее отсталым регионам. Заключение Комитета регионов испрашивается также по вопросам, связанным с трансграничным сотрудничеством. Такого рода сотрудничество между пограничными или прибрежными регионами — явление весьма распространенное в рамках ЕС. Комитет регионов может также принимать рекомендации и заключения по собственной инициативе. Он консультирует также Европейский парламент. Это особенно важно в тех случаях, когда имеет место принятие нормативных правовых актов Советом и Европарламентом на основе ОЗП. Правовой режим заключений и рекомендаций Комитета аналогичен тому, который при меняется к актам ЭСК. Он также наделен правом инициировать вчинение исков в связи с нарушением принципа субсиди арности.

15.4.2. Вспомогательные органы

Деятельность такого рода органов, включающих официальных представителей государств-членов, имеет весьма важное значение. Их заключения и рекомендации нередко предопределяют решения, принимаемые Советом ЕС. Кроме того, их порой наделяют правом самостоятельного решения. К числу такого рода органов относится в первую очередь Комитет постоянных представителей (известен как КОРЕПЕР). Он включает официальных представителей государств-членов, аккредитованных в г. Брюсселе. В зависимости от круга рассматриваемых вопросов и их значения он собирается на уровне представителей или их заместителей. Его предназначение — оказывать помощь Совету — закреплено в ст. 240 ДФЕС.

В рамках общей внешней политики и политики безопасности создан Комитет по вопросам политики и безопасности. Он включает старших должностных лиц национальных ведомств иностранных дел. На него возложено осуществление весьма важных функций. Он призван следить за развитием обстановки в областях, относящихся к ОВПБ. Его заключения принимают-

ся либо по запросу Совета, либо по собственной инициативе. Совет может делегировать этому Комитету полномочия по политическому контролю и стратегическому руководству операциями по урегулированию кризисов и право принятия соответствующих решений.

Специальный постоянный Комитет по вопросам внутренней безопасности создан Советом в целях обеспечения сотрудничества органов юстиции и полиции. Он также включает старших лолжностных лиц соответствующих национальных ведомств. Он наделен правом дачи заключений и участвует в подготовке решений Совета ЕС. Целям обеспечения сотрудничества по конкретным вопросам отвечает создание Евроюста. Его задача — координация и содействие деятельности национальных правоохранительных органов и оказание помощи в борьбе с организованной преступностью. Координацию и содействие полицейским службам призвано оказывать европейское полицейское ведомство — Европол.

Весьма важную роль в соответствующих областях играет Экономический и финансовый комитет (ЭКОФИН). Его статус и назначение закреплены в ДФЕС. Статья 134 ДФЕС поручает Совету уточнить его состав и компетенцию. К этой же категории вспомогательных органов относится Комитет по вопросам занятости и ряд других, таких, например, как Комитет по со-цимьной защите. Его назначение — содействовать сотрудничеству государств-членов и ЕК в сфере социальной политики. Каждое государство — член ЕС и ЕК назначают по два члена Комитета. К компетенции Комитета относится отслеживание социальной ситуации и контроль за осуществлением социальной политики в государствах-членах и ЕС в целом, обмен информацией, распространение и внедрение практического опыта. В этих целях Комитет может по собственной инициативе или по запросу Совета или ЕК подготавливать соответствующие доклады, давать заключения и рекомендации.

Создание новых вспомогательных и координационных органов нередко связано с событиями, которые представляют особую угрозу для государств-членов. Так, в связи с террористическими актами в Испании в марте 2004 г. было проведено специальное заседание Европейского совета, на котором выработана и подписана антитеррористическая декларация. Она предусматривала создание специального поста уполномоченного по борьбе с терроризмом, который должен координировать

244 Часть И. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 245

соответствующие усилия и действия государств-членов. Ужесточаются меры по борьбе с незаконной иммиграцией и вырабатываются единые для всех требования по предоставлению статуса беженца. Предлагается ускорить создание общеевропейской прокуратуры и активизировать единую судебную евро-сеть. Основной недостаток намеченных программ, пожалуй, состоит в том, что множественность различных деклараций и координационных органов не всегда сопровождается единой и эффективной практикой.

Глава 16