Конституционная основа местного самоуправления

Конституция Российской Федерации определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом. При этом экономическая основа самоуправления ¾ муниципальная собственность ¾ признается и защищается наравне с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, который, в свою очередь, гарантируется судебной защитой. Общие принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции Российской Федерации, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии о местном самоуправлении. В частности, признается право населения, местных сообществ на самоуправление, декларируются его экономические, юридические, организационные гарантии со стороны всех государственных органов власти: как федеральных, так и органов субъектов Федерации. Экономические гарантии означают, что реализация полномочий местного самоуправления должна основываться на достаточных финансовых ресурсах, наличии муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии состоят в установлении федеральными законами и законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, создании условия для обязательного исполнения законных решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают в себя подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, ¾ самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, наделяются собственной компетенцией, свободой действий по осуществлению этой компетенции и несут ответственность за указанные действия.

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции Российской Федерации по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 3.1.

Таблица 3.1

Конституционные основы местного самоуправления
в Российской Федерации

Источник.³

После принятия новой Конституции Российской Федерации в 1993 г. закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления получили дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве. Цель этого развития ¾ обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на основе принципов демократии и народовластия.

Федеральное законодательство, определяющее функционирование местного самоуправления

Важнейшим законом, определяющим общие принципы деятельности местного самоуправления, в системе федерального законодательства является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который первоначально был принят 28 августа 1995 г., а затем 6 октября 2003 г. В этом законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль последнего в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона от 2003 г. представлена в табл. 3.2.

Таблица 3.2

Структура Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дано такое определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации ¾ признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».⁴

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации ¾ форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, ¾ законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправлениявопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».⁵

Представляется, что более верной нужно признать формулировку нового закона, поскольку местное самоуправление ¾ это все-таки не деятельность населения как таковая, а форма осуществления народом своей власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ нацелен на то, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой ¾ сделать их ответственными перед государством, улучшить правовые условия для организации местного самоуправления. В отличие от Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (вступил в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-I), Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» и упомянутого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, Федеральный закон № 131-ФЗ обобщил практику применения ныне действующих конституционных норм, которые определяют основные принципы организации местного самоуправления. В нем более детально решены вопросы организации местного самоуправления на всей территории нашей страны: установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований (статья 10), устанавливаются критерии для определения их границ (статьи 11-13).⁶ Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Федерации, то теперь на них возлагается определение границ конкретных муниципальных образований по унифицированной законодателем схеме. В основе последней лежит двухуровневая модель организации муниципальных образований, позволяющая обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала.

В указанном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ более четко разграничены полномочия каждого уровня местного самоуправления, более детально определены подходы к структуре органов местного самоуправления, в состав которой входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 34 пункт 1). При этом наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации в структуре органов местного самоуправления является обязательным (статья 34 пункт 2).⁷

К важным федеральным законам, регулирующим деятельность местного самоуправления, относятся Законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции Федерального закона от 22 июня 1998 г. № 85-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»), от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 9 июля 1999 г.; прекратил действие с 1 января 2006 г.), от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13 апреля 1999 г.), от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». Особое значение имеют также Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов. В период реформы местного самоуправления законотворческая деятельность в этой сфере существенно возросла. В частности, на федеральном уровне продолжает развиваться и совершенствоваться правовая база местного самоуправления: в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в него по мере необходимости вносятся изменения и дополнения.

Однако прописать все до мельчайшей детали федеральное законодательство не в состоянии, да оно и не должно этим заниматься, ведь Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление общих принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных «блоков» проблем регулируется федеральным законодательством, но основная масса организационных вопросов должна решаться в рамках законодательствасубъектов Российской Федерации и уставов самих муниципальных образований. При осуществлении местного самоуправления в различных регионах страны особенно велика роль местных условий и традиций, поэтому в этой сфере не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления ¾ прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Государственная Дума Ставропольского края 17 февраля 2005 г. приняла Закон Ставропольского края № 12-кз «О местном самоуправлении Ставропольского края». Этот закон конкретизирует положения Федерального закона № 131-ФЗ с целью его реализации на территории данного субъекта Российской Федерации. Кроме того, был принят ряд других нормативных актов по вопросам муниципального управления, в их числе Закон Ставропольского края от 4 апреля 2005 г. № 18-кз «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории Минераловодского района Ставропольского края» ¾ единственного района, в населенных пунктах которого с апреля 2001 г. не было муниципальных образований (табл. 3.3).

Таблица 3.3

Сведения о формировании законодательства Ставропольского края
в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ (с начала реформы и до апреля 2005 г.)

Как видно, в связи с введением Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ деятельность региональной представительной и исполнительной власти усложняется, хотя при этом сама система нормативных актов стала несколько более упорядоченной: вместо утративших силу 156 нормативных актов принято 110.