Унитарное государство: понятие, основные юридические черты и свойства

Форма государственного устройства отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами. По форме устройства все государства подразделяются на простые (унитарные) и сложные (фе­деративные и конфедеративные).

Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (напри­мер, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом госу­дарстве (Франция, Таиланд). Унитарное государство (лат. unitas -единство) — это единое государство, состоящее не из государств и го­сударственных образований (штатов и т.д.), а в основном из админист­ративно-территориальных единиц— областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние — на общины, коммуны (в его составе могут быть и отдельные автономные государст­венные образования).В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитар­ного социализма).

Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу в Океании) вообще нет административно-территори­ального деления, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в Болгарии), в других — четырехзвенное (регионы, департа­менты, районы, общины во Франции)[1]. Наиболее распространено де­ление типа область — район — община. В каждой из административ­но-территориальных единиц имеются органы для управления ею: иногда государственные (назначенные сверху губернаторы и начальники районов), иногда только избираемые органы местного самоуправле­ния (советы и мэры), иногда, как во Франции или на Украине, и те и другие. В низовых административно-территориальных единицах (сельских округах, городах, которые имеют статус общин), а также в тех, которые наряду с общинами рассматриваются как территориальные коллективы (муниципальные образования), всегда есть избранные на­селением органы (иногда вместе с назначенными «сверху» чиновника­ми), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются община­ми, действуют назначенные должностные лица.

В крупных административно-территориальных единицах (в том числе нередко в крупных городах, которые сохраняют статус общин) почти всегда есть делегатуры (отделы, управления и др.) минис­терств — отраслевых органов государственного управления (мини­стерства внутренних дел, юстиции, государственного имущества и др.). Они осуществляют на местном уровне общегосударственные полномочия и не занимаются управлением местными делами.

В федеративных государствах административно-территориальное деление — это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в сво­ем составе только один уровень административно-территориальных единиц — общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена -районное и общинное.

Наряду с административно-территориальными единицами в зару­бежных государствах встречаются и другие территориальные образова­ния с управленческими элементами. В штатах США, в Великобрита­нии, Канаде создаются школьные, экологические округа (этими во­просами руководят в основном избранные населением лица, работающие на общественных началах или оплачиваемые из местного бюджета), во Франции историческими единицами являются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но используются как организационно-территориальная основа для выборов генераль­ных советов более крупных административно-территориальных единиц — департаментов.

Формы унитарных государств. Унитарное государство состоит в ос­новном из административно-территориальных единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы (Великобрита­ния, Китай и др.). В простом унитарном государстве существует только административно-территориальное деление, автономных образова­ний нет (Польша, Египет). В некоторых сложных унитарных государ­ствах (Великобритания, Франция) существуют также заморские тер­ритории и колонии, имеющие особый статус. Иногда их положение определяется договорами с метрополией и близко к положению поли­тической автономии или «ассоциированного штата» (о них — ниже), что, например, имеет место в отношении Новой Каледонии во Фран­ции или Федерации Антильских островов в Нидерландах.

По степени централизации принято различать централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные государст­ва. В централизованном унитарном государстве во все звенья админист­ративно-территориального деления (кроме общинного звена) назна­чаются «сверху» чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предло­женных местным собранием, местным представительным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государст­во, в областном звене которого (например, в областях Болгарии) нет представительных органов, этими административно-территориальны­ми единицами единолично управляют назначенные представители правительства (начальники областей — управители в Болгарии).

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представите­лей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, со­зываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Вели­кобритания, штаты США, провинции Канады и др.). Местные долж­ностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую изби­раются непосредственно населением.

Относительно децентрализованное унитарное государство характе­ризуется тем, что в высших звеньях административно-территориаль­ного деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назна­ченный «сверху» чиновник общей компетенции (комиссар, пре­фект) — представитель государственной власти и избранный гражданами (а иногда и постоянно проживающими в общине ино­странцами) совет — орган местного самоуправления. В городах, общи­нах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением (мэр может быть избран и непосредственно населением). Подобная система существует в Германии, Бельгии, Нидерландах, Польше (с 1999 г.), Франции, ее заимствовали также некоторые страны Африки, но в более централизованном варианте.

Приведенная классификация в определенной мере является услов­ной, поскольку сочетание двух органов (назначенного чиновника общей компетенции и избранного совета) обычно существует не во всех звеньях (в общине нет назначенного чиновника, в некоторых звеньях административного деления в Германии, Франции и других странах нет выборного совета, есть только назначенный чиновник общей ком­петенции).

В децентрализованном унитарном государстве границы между ад­министративно-территориальными единицами, особенно среднего и низового уровней, изменяются по соглашению между ними (часто на основе местных референдумов), без участия центральных органов го­сударства. В централизованном государстве такие изменения обычно требуют согласия центра.