Общинная, хозяйственная и государственная теории местного самоуправления
Отдельные элементы практики местного самоуправления были известны в ряде стран Европы и США задолго до XIX столетия. Так, еще средневековые европейские ремесленные города покупали либо отвоевывали у феодалов права на самостоятельное административное, финансовое либо судебное правление. Однако эти элементы самоуправления носили сословный характер, и в период абсолютизма были «дарованы» отдельным социальным слоям монархами. И лишь в XIXв., когда «государство произвола» стало историческим фактом, местное самоуправление стало мыслиться и учеными, и государственными деятелями как обязательный компонент демократического правового государства, как первичный и важнейший элемент гражданского участия. Недаром французский государственный деятель, историк и литератор А. Токвиль, сам являясь консерватором и монархистом, написал: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности"[80].
Любопытно, что необходимость развития теории местного самоуправления была впервые озвучена политиком – практиком. В 1790г. депутат Национального собрания Франции Турэ в докладе по законопроекту о реформе местного управления сформулировал две основные проблемы:
1)необходимость определения собственных общинных дел, присущих по своей природе муниципальному управлению;
2) необходимость выявления дел государственных, ведение которых передается органам местного самоуправления.
Именно в результате осмысления этих проблем впоследствии были образованы теории местного самоуправления.
Теория свободной общинысформировалась во многом благодаря представителям германской юридической школы. Факторами ее возникновения являлись:
- упадок общинного хозяйства Германии нач. XIXв., во многом вследствие низкой эффективности управления государственных чиновников общинным имуществом;
- развитие французского и бельгийского права об общинном самоуправлении.
Бельгийская Конституция 1831 г. содержала специальные статьи, посвященные общинному управлению; наряду с законодательной, исполнительной и судебной признавала четвертую — муниципальную – власть; фиксировала на уровне конституционных норм важнейшие полномочия общины и её органов управления.
Анализируя вышеуказанные обстоятельства, немецкие ученые пришли к выводу, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Обращалась к истории средневековых вольных городов, их борьбы за независимость против феодалов, авторы аргументировали мысль о том, что община первична по отношению к государству как с исторической, так и с политико-юридической точки зрения. Следовательно, государство должно уважать, обеспечивать и гарантировать это первичное, естественное, неотчуждаемое право общины на самостоятельное заведывание своими делами.
Основные положения теории свободной общины таковы:
1) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;
2) органы местного самоуправления — органы общин, а не государства;
3) органы местного самоуправления избираются членами общины;
4) дела, которыми ведает община, подразделяются на собственные и порученные ей государством;
5) государство не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Оно должно лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
Теория свободной общины получила широкое распространение на волне радужно-либеральных настроений первой половины XIXв. Положения данной теории легли в основу Конституции Германии 1849 г., разработанной франкфуртским Национальным собранием. Но указанная Конституция так и не приобрела силы, оставшись лишь историческим документом. В этом отношении она была исключительным и долгие годы единственным примером в истории конституционного регулирования местного самоуправления.
С середины XIXв. общинная теория стала все активнее критиковаться умеренно и консервативно настроенными учеными и практиками государственного управления по следующим причинам:
- не ко всем типам государственности подходила онтологическая цепочка «община – государство». Иногда не община создавала государство, а государство – общину. Например, Русь возникла именно из политического кризиса общинного самоуправления. Славянские племена нуждались в государстве и создавали его для защиты от внешних врагов, организации экономической и политической жизнедеятельности и др. (Именно в таком контексте можно истолковать известную летописную фразу: «Велика и обильна земля наша, а богатства в ней нет. Идете и владейте нами»). Следовательно, в ряде случаев община была вторичной по отношению к государству, зависела от его состоятельности, силы, авторитета;
- община, развиваясь, испытывала все большую потребность в государственной организации. Так, если первично образованные мелкие общины в пределах небольшой территории могли быть самостоятельны в заведывании делами, то более крупные территориальные образования (департаменты, регионы, области) образовывались и поддерживались только государством. Следовательно, теория свободной общины была применима только в отношении мелких городских и крестьянских общин, да и то при условии максимально полного самообеспечения их жизнедеятельности.
На волне критики теории свободной общины сформировалась общественная, или общественно-хозяйственная теория местного самоуправления.
Ее разработчики соглашались с представителями теории свободной общины в том, что осуществление самоуправления местными сообществами и союзами – их естественное, незыблемое право, и что общины не должны входить в систему государственного управления.
Вместе с тем, сторонники хозяйственной теории полагали, что сущностным правом общины является не весь спектр прав, с которыми она может потенциально справиться, а лишь заведывание хозяйственными делами. Остальные же полномочия отдавались на откуп государству. Следовательно, само местное самоуправление трактовалось как заведывание делами общины, т.е. местного хозяйства (жилье, коммуникации, дороги, местный транспорт, школы, больницы и т.п.)
В России общественно-хозяйственная теория была наиболее популярна в 1860-е гг., в эпоху расцвета земств. Идеи данной теории были положены в основу Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., в которых были предприняты попытки определить местное самоуправление как деятельность, отличающуюся, по сути, от государственно-административной. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. Видный славянофил В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления и настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике, поскольку оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.
Основные положения общинно-хозяйственной теории таковы:
1) местное самоуправление отлично по своей природе и сущности от государственного управления;
2) органы местного самоуправления не входят в системы государственного управления;
3) органы местного самоуправления избираются гражданами общины;
4) исключительную компетенцию общины составляют хозяйственные дела, все же остальные полномочия принадлежат государству;
5) субъектами общинного права являются как органы местного самоуправления, так и частно-предпринимательские индивиды и структуры, действующие на территории данной общины.
Последний тезис делал хозяйственно-общинную теорию уязвимой и практически нереализуемой, поскольку устранял различия между публичным и частным правом.
Во-первых, частноправовые организации (промышленные компании, благотворительные общества и т.п.) не были связаны никакими обязательствами с территорией, на которой они осуществляли свою деятельность. Индивид, состоящий в данной структуре, мог свободно выйти из ее состава по собственному желанию.
Органы же местного самоуправления были по своему предназначению и порядку формирования жестко привязаны к данной территории и данному населению, не могли самовольно прекратить свою деятельность либо изменить перечень своих полномочий.
Во-вторых, функции органов местного самоуправления и частных структур носили принципиально различный характер. Так, органы местного самоуправления занимались как частноправовой (благоустройство больниц, строительство и ремонт дорог, организация общественных работ и т.д.), так и публично-правовой деятельностью (издание и совершенствование нормативно-правовой базы местного обеспечения своей деятельности, сбор местных налогов, решение общезначимых вопросов и т.п.)
В-третьих, на практике очень трудно четко и однозначно разграничить дела собственно общинные и дела государственные, порученные общинам для исполнения. Например, заведование образованием или культурой можно отнести к компетенции как общины, так и низовых звеньев государственного самоуправления. Эти и другие «хозяйственные» вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.
Это «слабое звено» хозяйственно-общинной теории не способствовало ее долгому доминированию в науке и практике публичного управления. В «земской» России 60-х гг. XIXв. противопоставление общин государству не способствовало их организационному и финансовому укреплению, а провозглашенная теорией независимость общин друг от друга на деле была не только труднодостижимой, но и нецелесообразной, поскольку нарушала их веками сложившиеся партнерские взаимоотношения.
Постепенно идея противопоставления общины государству, заложенная в теориях свободной и хозяйственной общины, прекратила своё существование, а местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями.
Практика с очевидностью демонстрировала, что идея о разделении общинного и государственного управления потерпела фиаско, поскольку общины и государство взаимосвязано. Однако, в чем состоит эта взаимосвязь, как найти баланс взаимодействия между государством и местным самоуправлением? На эти вопросы по-своему ответила «государственная» теория местного самоуправления.
Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым.
Сторонники данной теории рассматривали местное самоуправление как решение государством локальных, общинных дел. Любое управление общинного характера, с их точки зрения, является делом государственным. Соответственно, органы местного самоуправления включены в вертикаль государственной власти. Государство, таким образом, делегирует на низовой, общинный уровень, часть своих полномочий. Эта необходимость вызвана тем, что чиновники, особенно «на местах», удалены от центра и слабо контролируются властью, с одной стороны, и неподотчетны населению, с другой. Все это снижает эффективность «местного» административного управления. Вот почему на локальном уровне управления государством необходима активизация гражданского потенциала населения посредством местного самоуправления.
Ключевыми положениями государственной теории местного самоуправления являются:
1. Генетическое единство и комплементарность (взаимодополнение) государственного и муниципального управления.
2. Местное самоуправление - это право ведать внутренними, административными и хозяйственными делами, которое государство предоставляет общинам.
3. Государственный контроль местного самоуправления.
4. Органы местного самоуправления формируются путем выборов.
Итак, в отличие от более ранних теорий, в рамках «государственной» школы государственное и местное управление не обособляются и не противопоставляются, а наоборот, дополняют друг друга, образуя две необходимые подсистемы публично-властного воздействия. Местное самоуправление возникает тогда и постольку, когда и поскольку государство может безболезненно делегировать часть властно-управленческих функций общественности.
Вместе с тем, относительно природы и отличительных критериев местного самоуправления Р. Гнейст и Л. Штейн расходились во мнении. В результате в рамках государственной школы сложились политический и юридический подходы к местному самоуправлению.
Основоположник политического подхода Р.Гнейст полагал, что в органы местного самоуправления должны избираться только состоятельные граждане данной общины, пользующиеся авторитетом местного населения. При этом исполнять свои должностные обязанности они должны исключительно на безвозмездной основе, чтобы их деятельность не являлась источником экономического обогащения. Такому управленческому аристократизму Р.Гейст противопоставлял государственную службу, куда чиновник шел, руководствуясь преимущественно не целями общественного блага, а личными экономическим интересами. Получая заработную плату, он лично зависел от вышестоящих лиц, и соответственно, должен был служить чуждым ему интересам. Таким образом, Р. Гнейст выделял два обязательных элемента истинно публичного местного самоуправления, не ангажированного никакими кулуарными политическими силами: авторитет местного населения и безвозмездное исполнение обязанностей. Чтобы достичь этой публичности, Р. Гнейст и его сторонники разработали специальный механизм замещения ключевых должностей местного самоуправления.
Автор юридического подхода Л. Штейн подчеркивает особый правовой статус органов местного самоуправления. По его мнению, органы местного самоуправления легитимируются населением, соответственно, действуют от имени и в интересах местного сообщества и потому могут и должны вступать в юридические отношения с государством как независимые субъекты права. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных структур, которые действуют от имени и в интересах единого государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов.
Именно государственная школа местного самоуправления оказала определяющее влияние как на практику его организации в большинстве стран, так и на развитие современных представлений о сущности муниципального управления.
Особую популярность приобрела государственная теория в России 70-х гг.XIXв., когда беспочвенно либеральные умонастроения интеллигенции сменились здоровым и необходимым для закрепления «Великих реформ» умеренным консерватизмом. Лейтмотивом второй волны земских преобразований стали слова известного литератора и публициста консервативного толка М.Н. Каткова. «Русское самодержавие, – отмечал он, – не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве… Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление»[81]. Великий государственный деятель конца XIXв. С.Ю. Витте считал, что «только земства… лишь одни являются всесословными представительными учреждениями, осуществляющими на местах по отношению ко всем классам населения задачи общегосударственного управления». Однако на практике земства не были признаны политическими институтами, автономными от государства. Фактически правительством С.Ю. Витте был выбран путь огосударствления местного самоуправления. В соответствии с данной установкой, в 1890-х гг. были изданы основополагающие нормы, регулирующие деятельность земств и городского самоуправления. Органы местного самоуправления были интегрированы в вертикаль государственной власти, в то же время, сохраняя принципы выборности и подотчетности власти, (и в меньшей степени населению) в своей деятельности. Такая консервативная государственная политика была необходимой, поскольку должна была способствовать стабилизации российской государственности.
Коренное положение государственной теории о том, что местное самоуправление представляет собой способ и форму децентрализации государственного управления, господствует и в современной науке. Так, по мнению датских учёных, муниципалитеты не являются суверенным «государством в государстве», а выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, вписывающейся в общую государственную систему. Финские учёные также указывают на связь местного самоуправления с государством, при этом подчеркивая положение государства как субъекта, делегировавшего право на самоуправление общинам.
На базе государственной научной школы в XXв. развивались:
- теория дуализма муниципального управления, в соответствии с которой органы местного самоуправления, будучи самостоятельными в сугубо местных делах, в то же время осуществляют определенные государственные функции, делегированные им из центра. При осуществлении второго спектра полномочий местные органы выходят за рамки местных интересов и юрисдикции, следовательно, должны быть подконтрольны государству.
- теория социального обслуживания, в рамках которой основной целью всей муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны. Вот почему в центре внимания находятся задачи развития сети услуг, предлагаемых жителям, организация обслуживания населения.
- социал-реформистские концепции местного самоуправления, сторонники которой видят в местном самоуправлении основной потенциал постепенного, безреволюционного преобразования общества в духе социализма.
Вышеперечисленные школы и концепции, оппонируя друг другу, составляют научный потенциал теории государственного и муниципального управления.
Лекция 10.