Местный референдум, правовое регулирование его проведения

Местный референдум - это прямое голосование граждан, местожительство которых расположено в границах муниципального образования и которые обладают правом участия в местном референдуме, по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений по этим вопросам.

Местный референдум (далее - также референдум) проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъекта Федерации и уставом муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Гражданин голосует на референдуме за или против вынесенного на референдум вопроса непосредственно. Участие гражданина в референдуме является добровольным и свободным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению. Референдум организуют и проводят комиссии референдума. Деятельность этих комиссий при подготовке и проведении референдума, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов референдума осуществляется открыто и гласно.

Для осуществления референдума весьма важное значение имеет право его инициирования. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ устанавливалось, что референдум назначается по требованию населения или по инициативе представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон N 131-ФЗ определил, что право инициативы проведения референдума имеют, кроме граждан, избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке, установленном Федеральным законом. Эта норма направлена на расширение практики проведения референдумов.

Кроме того, Федеральный закон N 131-ФЗ определяет необходимость совместной инициативы представительного органа и главы местной администрации в проведении референдума. Сделано это для нейтрализации разногласий между обоими органами, обеспечения консенсуса при использовании важнейшей формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Принципиальное значение имеет расширение круга вопросов, выносимых на голосование. По смыслу ст. 22 Федерального закона N 131-ФЗ и п. 3 ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на референдум могут быть вынесены любые вопросы местного значения. Следует, однако, иметь в виду сложность процедуры референдума, чтобы надеяться на то, что каждый значительный вопрос, требующий непосредственного участия в его решении членов территориального сообщества, был решен именно таким образом. Даже если признать, что местное самоуправление предполагает решение вопросов местного значения населением в формах, которые оно само считает наиболее подходящими при данных условиях, по закону перечень таких вопросов местного референдума ограничен.

Эти ограничения вызваны объективными обстоятельствами и предполагают применение для решения соответствующих вопросов иных форм. Аргументируя некоторые из установленных ограничений, Конституционный Суд РФ отметил, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, а реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии соответствующего бюджета или об его изменении, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на местный референдум, кроме указанных, не допускается. Вместе с тем уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Следует иметь в виду при этом, что данная норма Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" корректируется нормой Федерального закона N 131-ФЗ о том, что вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме. Таким образом, не только уставом муниципального образования, но и федеральным законом определяются вопросы, подлежащие решению на местном референдуме.

Местный референдум назначается в соответствии с федеральным законом, Конституцией (уставом), законами субъекта Федерации, субъектом муниципального образования, представительным органом муниципального образования в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается референдум.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом в установленные сроки, он назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Федерации, избирательной комиссии субъекта Федерации или прокурора. Назначенный судом референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения референдума.

Каждый гражданин или группа граждан, имеющих право на участие в референдуме, вправе образовать инициативную группу для проведения местного референдума в количестве, устанавливаемом уставом муниципального образования, но не менее 10 человек. Если инициатором проведения местного референдума выступает политическая партия или общественное объединение, в качестве инициативной группы по проведению местного референдума независимо от своей численности выступает руководящий орган этого общественного объединения либо руководящий орган его регионального, местного отделения, местной организации.

Условием назначения референдума по инициативе граждан, избирательных объединений или иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Федерации и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения местного референдума, т.е. на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом.

Требуемое количество подписей должно быть собрано инициативной группой в течение не менее 20 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы. В случае если в течение этого срока не было собрано необходимого количества подписей граждан, дальнейший сбор подписей прекращается.

После окончания сбора подписей инициативная группа по проведению референдума подсчитывает общее количество собранных подписей участников референдума и составляет итоговый протокол, в котором указываются дата регистрации инициативной группы, дата окончания сбора подписей, количество собранных подписей. Избирательная комиссия муниципального образования (комиссия местного референдума муниципального образования) проверяет соблюдение инициативной группой требований законов, устава муниципального образования при сборе подписей, в том числе достоверность собранных подписей. В случае обнаружения нарушений установленных требований, в результате которых количество достоверных и действительных подписей, представленных инициативной группой по проведению референдума, окажется меньше количества, требуемого для назначения референдума в соответствии с настоящим Законом, избирательная комиссия муниципального образования (комиссия референдума муниципального образования) выносит постановление об отказе в проведении референдума.

Основаниями отказа в проведении референдума являются:

1) отсутствие среди документов, представленных для назначения референдума, документов, необходимых в соответствии с Федеральным законом, законом субъекта Федерации для назначения референдума;

2) наличие среди подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, более 10% подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если иное не установлено федеральным законом;

3) недостаточное количество достоверных подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, либо выявление 10% и более недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, если иное не установлено федеральным законом;

4) несоздание инициативной группой по проведению референдума фонда референдума, за исключением случаев, когда в соответствии с Федеральным законом создание фонда референдума необязательно;

5) использование инициативной группой по проведению местного референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на местном референдуме, помимо средств собственного фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;

6) превышение инициативной группой по проведению местного референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения местного референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на местном референдуме, размера расходования из фонда референдума более чем на 5% от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;

7) установленный решением суда факт несоблюдения инициативной группой по проведению референдума в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных Федеральным законом;

8) неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения.

Этот перечень оснований отказа в проведении местного референдума является исчерпывающим и не может быть дополнен или изменен законом субъекта Федерации.

В случае соответствия порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям законов, устава муниципального образования избирательная комиссия муниципального образования (комиссия референдума муниципального образования) в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению референдума документов направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в представительный орган местного самоуправления.

Подготовку и проведение местного референдума осуществляют: избирательная комиссия муниципального образования, действующая в качестве комиссии местного референдума муниципального образования; территориальные комиссии местного референдума; участковые комиссии местного референдума. В случае если территориальные комиссии местного референдума не формируются, их полномочия осуществляют комиссия местного референдума муниципального образования, участковые комиссии местного референдума.

Решения и иные акты комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной федеральными и региональными законами, обязательны для органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц, участников местного референдума.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования (комиссии местного референдума) осуществляется представительным органом местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, общественных объединений, избирательной комиссии субъекта Федерации, предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, собраний граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, по месту жительства, работы, службы и учебы.

Орган, формирующий комиссию местного референдума, обязан назначить не менее половины состава комиссии местного референдума на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации.

Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения местного референдума, за или против участия в местном референдуме, за или против вопроса или проекта решения, выносимого на местный референдум.

Агитация при проведении местного референдума может осуществляться разными способами, в том числе по радио, телевидению, в периодических печатных изданиях путем выпуска и (или) распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов; иными не запрещенными законом методами.

В некоторых сельских и городских поселениях агитация вокруг вопросов референдума обычно проводится путем прямого обращения агитаторов к гражданам, посещения местных жителей на дому.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением местного референдума, производятся за счет средств, выделяемых из бюджета муниципального образования. При этом за счет средств бюджета муниципального образования до официального опубликования решения о назначении местного референдума производятся только расходы комиссий, связанные с проверкой подписей, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума. Расходы комиссий местного референдума предусматриваются отдельной строкой в бюджете муниципального образования.

Каждый участник референдума голосует лично, голосование за других участников референдума не допускается. Голосование проводится путем нанесения участником референдума в бюллетень для голосования на референдуме любого знака в квадрате, относящемся к тому из вариантов волеизъявления, в отношении которого сделан выбор.

Законом субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность голосования участников референдума по почте. При этом учитываются голоса участников референдума, поступившие в соответствующую комиссию не позднее окончания времени голосования в день голосования. Порядок голосования по почте при проведении местного референдума до урегулирования этого вопроса Федеральным законом определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Итоги голосования подводятся комиссиями референдума гласно, открыто с составлением протоколов голосования, которые готовятся с соблюдением процедуры, установленной федеральным законодательством. Референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняли участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории муниципального образования.

Комиссия местного референдума муниципального образования признает решение не принятым на референдуме в случае, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Если местный референдум признан несостоявшимся, то по тому же вопросу он может быть проведен не ранее чем через два года.

Комиссия местного референдума признает решение принятым, если за него в целом на территории муниципального образования проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Число граждан, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней для голосования установленной формы, извлеченных из ящиков для голосования. Если по вопросу, вынесенному на местный референдум, решение не было принято, указанный вопрос считается отклоненным.

Итоги голосования по каждому участку местного референдума, территории, на которую распространяется деятельность комиссии местного референдума, результаты местного референдума в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей комиссии и непосредственно нижестоящих комиссий местного референдума, представляются для ознакомления участникам местного референдума, уполномоченным представителям инициативных групп по проведению местного референдума, общественных объединений, наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию. Представление указанных данных осуществляет соответствующая комиссия референдума.

Комиссия местного референдума направляет общие данные о результатах местного референдума в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов референдума. Официальное опубликование результатов местного референдума, а также данных о количестве голосов участников местного референдума, поданных за позиции "да" и "нет", осуществляется в средствах массовой информации комиссией местного референдума в сроки, установленные законом субъекта Федерации, но не позднее чем через один месяц со дня голосования.

Принятое на местном референдуме решение вступает в силу со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на местном референдуме.

Решение, принятое на местном референдуме, является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления либо их должностными лицами и обязательно для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Это решение действует на всей территории соответствующего муниципального образования. Оно регистрируется в уполномоченном органе местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено не иначе как путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем после истечения двух лет после его принятия, а также может быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами.

В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на местном референдуме.

Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит решение данного вопроса, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки (или) принятия данного нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий местного референдума и их должностных лиц, нарушающие право граждан на участие в местном референдуме, могут быть обжалованы в суд. С жалобами могут обратиться общественные объединения, инициативные группы по проведению местного референдума, наблюдатели, а также комиссии местного референдума.

В случаях, предусмотренных федеральными законами, суд может отменить решение соответствующей комиссии местного референдума об итогах голосования или о результатах референдума или иное решение комиссии местного референдума.

Решения и действия (бездействие) комиссий местного референдума и их должностных лиц, нарушающие право граждан на участие в местном референдуме, могут быть обжалованы также в вышестоящую комиссию местного референдума.

"Муниципальное право России: Учебник" (2-е издание, переработанное и дополненное) (Васильев В.И.) ("Юстицинформ", 2012) {КонсультантПлюс}

18. Муниципальные выборы. Понятие, правовая основа, порядок проведения