Местное управление во Франции
Современная Франция ¾ унитарное государство с высокой степенью централизации. Но так было не всегда. В XI в., например, граф провинции Британия, населенной кельтами, имел больше власти, чем король Франции. Основные принципы организации самоуправления во Франции были заложены еще в конце XVIII - начале XIX в. и существенно отличались от принципов, принятых в Великобритании.
Франция ¾ одна из немногих стран мира, имеющих четыре уровня управления: коммунальный, департаментский, региональный и национальный. После Великой Французской революции образовалось три уровня власти: центр, департаменты, коммуны. Административно-территориальное деление страны стало выглядеть следующим образом: центр, регионы (22 единицы), департаменты (более 100 единиц), коммуны (более 36 тыс. единиц).
В истории развития французских структур власти четко прослеживаются три направления.
1. Централизация. По мнению Э. Дюрана, с последней трети эпохи Средневековья носители государственной власти являлись единственными регуляторами общественной деятельности и самоуправления муниципалитетов. Государство было единственным проводником и выразителем общественных интересов.14
2. Деконцентрация (не является антонимом централизации) ¾ это переустройство административной власти государства, в ходе которого органы центра делегируют местным («деконцентрированным», или «внешним») органам реальное административное управление, не подрывая при этом единства центральной власти.
3. Децентрализация. Французский профессор Ж. Буде-Бурдо в «Трактате о политической науке», изданном в 1967 г., определил это понятие следующим образом: «Деятельность называется децентрализованной, если определяющие ее нормы разработаны властями того объединения, которого она касается. Таким образом, децентрализацию территориальной единицы характеризует ее освобождение от центральных властей в данной деятельности».15
Проведенная в 1982 г. децентрализация расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел. В соответствии с законом от 2 марта 1982 г. представители государственной власти в департаментах и регионах стали именоваться «комиссарами республики» и «помощниками комиссара республики» вместо префектов и супрефектов, а статус этих должностных лиц существенно изменился: они потеряли исполнительную власть в департаменте, прекратили руководить регионами и вести административную опеку за коммунами и департаментами.16
Децентрализация предоставила местным властям возможность в более полной мере удовлетворять социальные потребности населения, развивать новые услуги. Характерно, что инициатива в этой области исходила в первую очередь от местных органов управления.
Наиболее часто коммуны реализуют следующие виды помощи:
§ гарантии займов;
§ перекупку здания для сдачи его внаем предприятию;
§ субсидии и ссуды;
§ процентные скидки;
§ помощь в профессиональном обучении.
В то же время наличие на местном уровне специального уполномоченного, представляющего правительство, позволяет государству сохранить здесь достаточно сильные позиции.17
Необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного управления Франции лежит следующий принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.
Одной из особенностей системы местного управления во Франции было совмещение государственного и местного управления в пределах одних и тех же административно-территориальных единиц. В настоящее время регионы, департаменты и коммуны относятся к системе местного управления. Но даже самим французам не всегда понятно, как разграничены полномочия между государством и выборными органами местного управления.
Одно из достоинств французской системы управления ¾ доскональная проработка вопросов государственной службы. В стране не принято выделять муниципальную службу; она рассматривается как разновидность государственной. Во Франции существует три типа государственной службы:
1) государственная служба верхнего эшелона;
2) государственная служба на уровне территорий (местная государственная служба);
3) служба в системе здравоохранения.
Внутри каждого типа, на каждом региональном уровне выделяют три категории государственных служащих в зависимости от образования.18
1. Категория «А» ¾ кадровые работники в министерстве, правительстве, мэрии, совете региона и т. п. Чтобы попасть в эту категорию, необходимо иметь степень бакалавра (три года обучения в университете).
2. Категория «В» ¾ служащие среднего уровня, которые занимаются составлением документов на базе инструкций сверху. Им требуется степень бакалавра (колледж и лицей).
3. Категория «С» ¾ работники-исполнители в таких органах, как бюро, канцелярия. Для этой группы чиновников достаточно иметь среднее образование (колледж).
К основным правам местных государственных служащих относятся: свобода мнений; право на профсоюзную деятельность, на забастовки, на участие в разработке правил, определяющих статус государственной службы, в принятии решений, касающихся отдельных служащих, и т. п.; право на здравоохранение, защиту от угроз и оскорблений, доступ к личному делу, постоянное повышение профессиональной подготовки, обязательные отпуска для повышения профессиональной квалификации, отпуск и вознаграждение. К последнему относят оклад, пособие, дотации на содержание семьи, специальные пособия (в том числе пенсионные, социальные).
Среди основных обязанностей местных государственных служащих значатся: запрет на совмещение должностей; хранение служебных тайн, профессиональная сдержанность; иерархическое подчинение и соподчинение; обязанность предоставлять информацию по требованию общественности. Последняя обязанность выполняется только в той мере, в какой это не противоречит сохранению служебных тайн, правилам доступа к административным документам и соблюдения профессиональной сдержанности.19
Каждый служащий, допускающий нарушения при исполнении служебных обязанностей или в связи с ними, подвергается дисциплинарным взысканиям, которые подразделяются на четыре группы:
1) предупреждение, выговор, временное отстранение от должности не более чем на 3 дня;
2) понижение по шкале иерархии, временное отстранение от должности на срок от 4 до 15 дней;
3) понижение в ранге, временное отстранение от должности на срок от 16 дней до 6 месяцев;
4) отставка, увольнение со службы.
За исключением предупреждения и выговора, все взыскания заносятся в личное дело.20
Преобразования местного самоуправления во Франции осуществлялись в нескольких направлениях:
1) создание региональных единиц, занимающих промежуточное положение между департаментами и государственным управлением;
2) мероприятия на уровне коммун, называвшиеся структурной реорганизацией;
3) реформы административного характера, касавшиеся различных аспектов местного управления.
Проведенные в последние годы муниципальные реформы в Великобритании и Франции несколько ослабили различия между этими двумя основными системами местного самоуправления.21