Специальные принципы международного права окружающей среды

Впервые принципы международного права окружающей среды были обобщены в Декларации Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей среды в 1972 г. в виде сформулированных 26 принципов.

Следующим шагом систематизации международно-правовых принципов охраны окружающей среды и регулирования природопользования была Всемирная хартия природы, которая одобрена Резолюцией от 28 октября 1982 г. Генеральной Ассамблеи ООН.

Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды изложены также в Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН в июне 1992 г. в г. Рио-де-Жанейро (Бразилия). По правовому и смысловому значению декларируемые принципы охраны окружающей среды можно подразделить на девять групп: принципы, закрепляющие приоритет прав человека на благоприятную окружающую среду и устойчивое развитие; принципы, провозглашающие суверенитет государств на использование природных ресурсов; принципы, характеризующие обязанности граждан в области охраны окружающей среды; принципы, декларирующие ответственность в сфере охраны окружающей среды; принципы, устанавливающие приоритеты в использовании природных ресурсов; принципы, сориентированные на предотвращение загрязнения окружающей среды и других вредных воздействий на природу; принципы охраны окружающей среды; принципы, обеспечивающие право на информацию; принципы, устанавливающие обязательства охраны окружающей среды в случаях вооруженных конфликтов.

Неофициальная кодификация специальных принципов международного права окружающей среды была осуществлена МПОС в Международном пакте по окружающей среде и развитию 1995 г., в котором содержатся следующие принципы:

- принцип обеспечения конституционных экологических прав человека;

- принцип недопустимости нанесения трансграничного ущерба;

- принцип экологически обоснованного рационального использования природных ресурсов;

- принцип недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды;

- принцип защиты экологических систем Мирового океана;

- принцип запрета военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду;

- принцип обеспечения экологической безопасности;

- принцип международной правовой ответственности государств за ущерб, причиненный окружающей среде;

- принцип предосторожности или предосторожного подхода <1>.

--------------------------------

<1> Подробный анализ принципов МПОС представлен М.Н. Копыловым. См.: Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право: Учебное пособие. М.: РУДН, 2007.

Приведенный перечень специальных принципов международного права окружающей среды не является исчерпывающим в силу их развития. Различные авторы указывают и иные принципы международного права окружающей среды.

§ 4. Источники международного права окружающей среды

К основным международно-правовым источникам МПОС относятся:

- обычаи;

- международные соглашения;

- резолюции и решения международных организаций и международных конференций в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Важное значение играют нормы так называемого мягкого права, которые могут превратиться в договорные или обычные международно-правовые нормы (например, нормы содержащиеся в Стокгольмской декларации Конференции ООН по окружающей человека среде 1972 г., во Всемирной стратегии охраны природы 1980 г., в Декларации принципов Рио по окружающей среде и развитию 1992 г., в Повестке дня на XXI век и др.).

Стратегией глобального сотрудничества в сфере охраны окружающей среды для достижения устойчивого развития является Повестка дня на XXI век, принятая на Конференции в Рио 1992 г. Она содержит нормы "мягкого" права и определяет действия государств, международных организаций, населения, их вклад в решение этих проблем. Повестка содержит четыре раздела. Первый посвящен социально-экономическим аспектам (в том числе вопросам окружающей среды и развития в процессе принятия решений); второй - сохранению и рациональному использованию ресурсов в целях развития (включая защиту атмосферы, борьбу с обезлесением, опустыниванием, засухой и др.); третий - укреплению роли основных групп населения (женщин, молодежи, различных категорий трудящихся); четвертый - различным средствам осуществления (в том числе финансовым ресурсам и механизмам, организационно-правовым средствам решения проблем охраны окружающей среды).

На этапе становления данной отрасли широко применялись обычные нормы (например, один из признанных обычаев был основан на принципе непричинения ущерба окружающей среде соседнего государства).

В настоящее время право окружающей среды является преимущественно договорным. Процессы договорного сотрудничества осуществляются по двум направлениям:

- во-первых, принимаются договорные нормы, имеющие решающее значение в межгосударственном общении в сфере охраны окружающей среды и рационального ее использования;

- во-вторых, заключаются международные соглашения по объектам и компонентам окружающей среды, в глобальном регулировании которых заинтересовано все человечество.

В МПОС по сфере действия можно выделить:

- универсальные договоры (Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г., Конвенция относительно вмешательства в случае аварий, приводящих к загрязнению нефтью 1969 г., Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц 1971 г., Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., Конвенция о предотвращении загрязнения с судов 1973 г., Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 г., Конвенция о запрещении военного и любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г., Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенция о мигрирующих видах диких животных 1979 г., Конвенция об охране морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Конвенция о защите озонового слоя Земли 1985 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г., Конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г., Международное соглашение по тропической древесине 2006 г. и др.);

- региональные (локальные) договоры. В их числе: конвенции и соглашения о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана 1992 г., о защите Черного моря от загрязнения 1992 г., о защите морской среды района Балтийского моря 1974 г., о сохранении белых медведей 1973 г., по сохранению европейской живой природы и естественных сред обитания 1979 г., о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды 1992 г. и др.

В зависимости от предмета (объекта) регулирования выделяются договоры: по охране океана, водной среды, воздушной среды, околоземного и космического пространства, животного и растительного мира, по экологическим аспектам военной деятельности и т.д.

Среди решений международных организаций ряд важных резолюций природоохранного значения были приняты Генеральной Ассамблеей ООН. Особое место среди них занимает Всемирная хартия природы (Резолюция 37/7 от 28 октября 1982 г.), которая представляет собой свод принципов для руководства в ходе осуществления любой деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду. Положения Хартии впоследствии были закреплены в некоторых международных соглашениях и законодательстве ряда государств.

Национальное законодательство Российской Федерации в области охраны окружающей среды в настоящее время становится своеобразным продолжением международного сотрудничества в данной сфере, при этом связь международного и внутригосударственного права не является односторонней.

Общепризнанные принципы и нормы, а также международные договоры РФ в сфере охраны окружающей среды являются составной частью правовой системы России, а взаимодействие международного и национального права складывается по нескольким направлениям.

Во-первых, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г.) содержит положения, согласно которым международные договоры непосредственно регулируют внутренние отношения. Согласно п. 4 ст. 2 данного Закона "отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации". Данная формулировка призвана облегчить понимание и применение данного Закона. Но на самом деле договорные нормы регулируют внутренние отношения не непосредственно, а будучи законодательно включенными в правовую систему страны, действуют как часть этой системы. Это подтверждается и положением п. 1 ст. 82 Федерального закона "Об охране окружающей среды" о непосредственном применении международных договоров: "Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации".

Во-вторых, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" закреплены принципы международного сотрудничества РФ в данной сфере, которые соответствуют принципам международного права окружающей среды. Согласно ст. 81 Федерального закона "Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды".

В-третьих, в ряде законов имеются отсылки к международным договорам РФ, что свидетельствует о совместном применении национальных и международных норм. Например, Федеральный закон от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха" неоднократно ссылается на нормы международного права, имея в виду, в частности, их приоритет в области использования и охраны атмосферного воздуха (ст. 33), а также их особую роль применительно к обеспечению проведения мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (ст. 20).

В-четвертых, на федеральном уровне в России принимаются специальные акты о порядке реализации договоров. Например, постоянный представитель РФ при ООН В.И. Чуркин на неформальных тематических дебатах по климату в рамках Генеральной Ассамблеи ООН (Нью-Йорк, 31 июля - 1 августа 2007 г.) заявил: "Россия намерена выполнять... обязательства в течение действия Киотского протокола до 2012 г. Для этого у нас имеются все необходимые инструменты, включая соответствующую нормативно-правовую базу" (Федеральный закон от 4 ноября 2004 г. N 128-ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата", Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 332 "О порядке утверждения и проверки хода реализации проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата", Приказ Минэкономразвития РФ от 14 октября 2008 г. N 331 "Об утверждении формы паспорта проекта, осуществляемого в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата", Приказ Минэкономразвития РФ от 14 марта 2008 г. N 70 "Об утверждении перечня независимых экспертных организаций", Приказ Минэкономразвития РФ от 15 августа 2008 г. N 248 "Об утверждении типовых целевых показателей эффективности проектов и их предельных значений", Приказ Минэкономразвития РФ от 20 декабря 2007 г. N 444 "Об утверждении методических указаний по рассмотрению проектной документации" и другие документы).

В-пятых, международно-правовые нормы обязывают Россию восполнять пробелы в правовом регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды на национальном уровне и обеспечивают возможность защиты государством своей окружающей среды на международном уровне.

§ 5. Международные организации и их роль в сфере охраны

окружающей среды

Ведущая роль в развитии МПОС принадлежит международным организациям. Особое место занимает ООН в лице ее основных органов, вспомогательных органов и специализированных учреждений. В своей области занимаются вопросами охраны окружающей среды: Организация ООН по промышленному развитию (ЮНИДО); Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) (например, под эгидой ЮНЕСКО были разработаны два важнейших универсальных соглашения: Парижская конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия и Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях); Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ); Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ); Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО) и др.

Экологическая проблематика получила отражение в работе Комиссии международного права (вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, одной из задач которой является содействие прогрессивному развитию международного права и его кодификации (ст. 13 Устава ООН)) в виде принятия:

1) проекта статей об ответственности государств (ст. 19 предусматривает намеренное и серьезное загрязнение окружающей среды в качестве наиболее тяжкого международного правонарушения);

2) проекта статей о предотвращении трансграничного ущерба от опасных видов деятельности;

3) проекта кодекса преступлений против мира и безопасности человечества (к числу военных преступлений ст. 20 проекта относит не оправданное военной необходимостью причинение обширного и серьезного ущерба окружающей среде);

4) проекта статей о международной ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом;

5) проекта статей по праву ненавигационных видов использования международных водотоков. На основании этого проекта под эгидой ООН в 1997 г. была заключена соответствующая универсальная Конвенция;

6) проекта статей по праву трансграничных водоносных горизонтов (Доклад Комиссии международного права на Шестидесятой сессии в 2008 г.). Члены Комиссии международного права не раз заявляли о своем намерении заняться правовым регулированием вопросов, связанных с природными ресурсами, в частности замкнутыми трансграничными грунтовыми водами, нефтью и газом. Юристы-международники взяли на вооружение постепенный подход, начав с грунтовых вод.

Особо заслуживает внимание Глобальный экологический фонд, который выступает в качестве международного финансового механизма, обеспечивающего ресурсную базу для оказания содействия государствам в осуществлении проектов, способствующих решению проблем окружающей среды общепланетарного значения. Данный Фонд был учрежден в 1991 г. по инициативе Всемирного банка, Программы развития ООН и Программы ООН по окружающей среде. Членство в нем открыто для любого государства - члена ООН или ее спецучреждений. В настоящее время членами ГЭФ являются 178 государств, в том числе Россия. С 1991 г. Фондом предоставлено в общей сложности 7,4 млрд. долларов в грантах и 28 млрд. долларов США совместно с другими организациями для поддержки почти 2 тыс. проектов в 160 развивающихся странах и странах с переходной экономикой.

На 10-й специальной сессии Совета управляющих Программы ООН по охране окружающей среды (ЮНЕП) / Глобального министерского экологического форума 21 февраля 2008 г. было отмечено, что по линии Фонда в настоящее время в России реализуются 24 проекта, в основном в сферах биоразнообразия, изменения климата, охраны трансграничных вод и защиты озонового слоя. Общая сумма финансирования по этим проектам составляет порядка 168 млн. долл. Россия также участвует в реализации 19 двусторонних и многосторонних проектов ГЭФ с общим объемом выделенных средств в размере более 100 млн. долл.

На региональном уровне заслуживает внимания деятельность Европейской экономической комиссии ООН, которая первой в системе ООН занялась рассмотрением экологических проблем (первое природоохранное соглашение под эгидой ЕЭК было заключено еще в 1958 г.). К числу наиболее значительных достижений ЕЭК относятся Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. и др.

В области охраны атмосферы Конвенция 1979 г. явилась первым юридически обязательным документом, заключенным на широкой региональной основе. Более того, на сегодняшний день Женевская конвенция служит одним из редких примеров действенного природоохранного соглашения: с момента вступления в силу в 1983 г. она была расширена путем принятия протоколов, устанавливавших темпы и объемы сокращения государствами-участниками выбросов загрязняющих веществ. В результате, согласно данным на 1994 г., осуществление Конвенции оказало значительное воздействие на общее уменьшение выбросов серы и на стабилизацию выбросов оксидов азота в регионе ЕЭК.

Существенную роль в защите окружающей среды играет сотрудничество в рамках СНГ. Эта задача поставлена Уставом СНГ и подтверждена многими другими актами. В рамках Содружества приняты такие базовые соглашения, как Соглашение о взаимодействии в области гидрометеорологии (1992 г.), Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды (1992 г.), Соглашение о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (1993 г.), Соглашение стран СНГ о сотрудничестве в области экологического мониторинга (1999 г.), Соглашение о сотрудничестве в области обеспечения промышленной безопасности на опасных производственных объектах (2001 г.) и ряд других нормативных правовых актов.

Актуальной в странах Содружества является проблема обеспечения технологической и производственной безопасности, связанная с критическим износом основных фондов, размещением производств в непосредственной близости от населенных пунктов, устаревшими технологиями и т.д.

В целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется тесное и плодотворное взаимодействие министерств и ведомств стран Содружества в работе:

- Межгосударственного совета по чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера (организация системы экстренной помощи государствам СНГ в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, которые носят трансграничный характер);

- Межгосударственного совета по гидрометеорологии (взаимодействие в прогнозировании и предупреждении о циклонах, штормах, ураганах, грозовых шквалах, пылевых бурях, засухах, ливнях, наводнениях, внезапном понижении температуры воздуха, снегопадах, граде, снежных лавинах и т.д.);

- Межгосударственного совета по промышленной безопасности (технологическая и производственная безопасность, состояние производственных фондов);

- Межгосударственного экологического совета (природопользование и экологическая безопасность).

К приоритетным направлениям деятельности СНГ в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ликвидации их последствий, обеспечения гидрометеорологической и экологической безопасности относятся:

- совершенствование взаимодействия и повышения боевой готовности подразделений Корпуса сил СНГ для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, организации и проведения совместных учений и тренировок;

- создание научных основ, направленных на дальнейшее развитие взаимодействия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и смягчению их последствий;

- дальнейшее развитие взаимодействия органов отраслевого сотрудничества в области совместной деятельности по борьбе с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера;

- реализация Концепции гидрометеорологической безопасности государств - участников СНГ, предусматривающей принятие совместных мер по защите граждан и экономики стран Содружества от опасных природных явлений гидрометеорологического характера, глобальных изменений погодно-климатических условий, других неблагоприятных гидрометеорологических и гелиогеофизических процессов;

- взаимодействие в оценке и прогнозе возможных климатических изменений, которые имеют особую важность для разработки и принятия мер по предотвращению антропогенного воздействия на климат и адаптации экономики к его изменениям;

- консолидация усилий государств - участников СНГ в области трансграничного переноса вредных веществ;

- согласованное уменьшение негативного воздействия окружающей среды на здоровье человека;

- совместное решение глобальных проблем экологического характера в области природопользования, поддержание на территории государств - участников СНГ биологического разнообразия флоры и фауны.

Вопросы защиты окружающей среды все больше выдвигаются на первый план в деятельности ЕС. Значимым моментом является включение экологической политики и защиты окружающей среды в проект Конституции ЕС.

В ЕС выработана единая экологическая политика, которая, в свою очередь, является основой для разработки общеевропейского законодательства по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Ее начало было положено на Парижском совещании глав государств и правительств Европейского экономического сообщества в 1972 г., на котором была принята декларация, ставшая концептуальным обоснованием общей европейской экологической политики.

Экологическая политика ЕС характеризуется:

- своим динамизмом, учетом общественных потребностей и интересов его членов;

- тем, что она связана с принятием и реализацией программ действий по окружающей среде, на основе которых были подготовлены нормативные акты Европейского сообщества по охране окружающей среды, например Программа "Окружающая среда 2010: наше будущее, наш выбор". Она охватывает период с 2001 по 2010 г. и определяет следующие задачи:

- ослабление и замедление изменения климата и глобального потепления;

- защита среды обитания, дикой фауны и флоры;

- решение проблем, связанных с охраной окружающей среды и здравоохранением;

- сохранение природных ресурсов и утилизация отходов.

На протяжении всего времени действия этой программы и пяти предшествующих ей программ, когда в течение более чем 30 лет устанавливались стандарты, ЕС выработал комплексную систему охраны окружающей среды. Спектр разрешаемых проблем чрезвычайно широк: шумовое загрязнение, отходы, защита среды обитания, выхлопные газы, химические вещества, промышленные аварии, чистота питьевой воды, создание европейской информационной сети и системы взаимопомощи в случае чрезвычайных ситуаций (вступают в действие в случае природных катастроф, таких как разлив нефти или лесные пожары).

Вопросами охраны окружающей среды на уровне ЕС занимаются: Европейская комиссия, Европейский парламент, Европейский совет и Европейское агентство по окружающей среде (ЕАПОС), которое было организовано в 1990 г. Постановлением об учреждении ЕАПОС и Европейской сети экологической информации и наблюдений (ЕСЭИИН) предусматривалось, что данные организации будут функционировать в целях обеспечения получения объективной и достоверной информации для осуществления мер по защите окружающей среды, а также для надлежащего информирования общественности ЕС и государствами-участниками, а также странами, не являющимися членами ЕС. В деятельности данных организаций активное участие принимают: Европейский инвестиционный банк, Комитет регионов и Экономический и Социальный комитеты.

Следует отметить, что в настоящее время в мире насчитывается более 500 неправительственных международных организаций, включивших в свою деятельность природоохранные мероприятия. Главная роль в этой сфере принадлежит некоторым специализированным и зарекомендовавшим себя высокой активностью организациям, таким как Международный союз охраны природы (МСОП) и Всемирный фонд охраны дикой живой природы (WWF).

МСОП основан в 1948 г. по инициативе ЮНЕСКО, является старейшей и крупнейшей в мире независимой международной некоммерческой организацией. Издает Красную книгу, серийные выпуски, например "Список национальных парков и эквивалентных резерваторов". Высший орган - Генеральная Ассамблея. С 1979 г. официальный программный документ МСОП - Всемирная стратегия охраны природы (выработана в 1978 г.). Имеет консультативный статус при ЮНЕСКО, ЭКОСОС, ФАО. Союз объединяет 78 суверенных государств, 112 правительственных учреждений, 735 неправительственных организаций, 35 ассоциированных членов и примерно 12 тысяч ученых и экспертов из 181 страны мира.

МСОП содействовал в разработке и принятии многих международных природоохранных соглашений, например Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), 1972 г., Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. и т.д.

Одно из наиболее важных достижений - это вклад МСОП в национальное природоохранное законодательство. Бюро МСОП в Российской Федерации было открыто в 1994 г. в соответствии с Меморандумом о взаимопонимании, подписанным с Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов. В 1995 г. Бюро было реорганизовано в Офис МСОП в России.

Всемирный фонд дикой природы (WWF) - одна из крупнейших в мире общественных благотворительных организаций, более 40 лет работающая для охраны природы на всей планете. Ежегодно WWF осуществляет свыше 1200 экологических проектов, привлекая внимание миллионов людей к проблемам охраны окружающей среды и их решению.

Бесспорную роль в правовом регулировании охраны окружающей среды играет Программа по окружающей среде (ЮНЕП).

§ 6. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП).

Правовая природа, цели и задачи, структура

На XXVII сессии Генеральной Ассамблеи 15 декабря 1972 г. Резолюцией 2997 (XXVII) была учреждена Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) с местом нахождения в Найроби (Кения).

Учреждая ЮНЕП, Генеральная Ассамблея в своей резолюции не дала четкого определения Программы. Однако сегодня можно утверждать, что ЮНЕП имеет статус вспомогательного органа в системе ООН, максимально приближенного к статусу традиционных межправительственных организаций.

Исходя из поставленных задач к началу третьего тысячелетия определились следующие основные направления деятельности ЮНЕП:

- координация усилий государств и международных организаций по борьбе с загрязнением и иными видами ущерба окружающей среде;

- оказание научно-технического содействия развивающимся странам в решении проблем окружающей среды;

- координация деятельности в области международно-правового регулирования защиты окружающей среды.

На 25-й сессии Совета управляющих (Глобальный форум по окружающей среде на уровне министров в Найроби 16 - 20 февраля 2009 г.) ЮНЕП подтвердила приверженность названным направлениям деятельности.

ЮНЕП выполняет задачу по разработке проектов международных соглашений в области охраны природы и по обслуживанию международных договоров, в том числе и на уровне секретариатов: Секретариата Конвенции о мигрирующих видах диких животных, Секретариата Конвенции об изменении климата, Секретариата, обслуживающего Конвенцию о региональных морях, Секретариата Конвенции об опустынивании, Секретариата Роттердамской конвенции, Секретариата Конвенции о защите озонового слоя, Секретариата Монреальского протокола, Секретариата Базельской конвенции, Секретариата Конвенции по биологическому разнообразию, Секретариата Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения.

Система органов ЮНЕП состоит из Совета управляющих, Секретариата и добровольного Фонда окружающей среды, созданного в целях полного или частичного финансирования отдельных экологических проектов в рамках системы ООН.

Совет управляющих осуществляет общее руководство деятельностью ЮНЕП. Он формируется из представителей 58 государств, избираемых Генеральной Ассамблеей сроком на четыре года на основании принципа справедливого географического представительства. Начиная с 1987 г. Совет собирается раз в два года.

Для избрания в Совет установлены следующие квоты: 16 мест для африканских государств, 30 - для азиатских, 6 - для восточноевропейских, 10 - для латиноамериканских, 13 - для западноевропейских и прочих государств. Распределение мест в Совете свидетельствует об усилении влияния развивающихся стран как в Генеральной Ассамблее, так и в других органах ООН, а также показывает, какое значение придают развивающиеся страны проблемам окружающей среды, в первую очередь связанным с недостаточным экономическим развитием.

На Совет возложено осуществление таких функций, как:

- содействие развитию международного сотрудничества и предоставление рекомендаций относительно проводимой с этой целью политики в области окружающей среды;

- координация программ в рамках системы ООН;

- обзор и контроль за состоянием окружающей среды в мире;

- анализ периодических докладов Директора - исполнителя ЮНЕП о реализации программ окружающей среды в рамках системы ООН;

- координация деятельности по обмену знаниями и информацией в области окружающей среды;

- поддержка национальных программ;

- обзор использования ресурсов Фонда окружающей среды.

Секретариат - постоянно действующий административный орган ЮНЕП. Секретариат занимается постоянным оперативным и техническим обслуживанием Совета управляющих, подготовкой сессий Совета, докладов о состоянии окружающей среды в мире и других необходимых исследований, проводит технические консультации по вопросам, входящим в его компетенцию.

Во главе Секретариата стоит Директор-исполнитель, избираемый по рекомендации Генерального секретаря ООН Генеральной Ассамблеей сроком на четыре года.

Секретариат состоит из следующих основных организационных элементов:

- Канцелярии Директора-исполнителя;

- Бюро по вопросам программы;

- Бюро по вопросам Фонда окружающей среды;

- Администрации ЮНЕП.

В Канцелярию Директора-исполнителя входят:

- отдел планирования политики;

- отдел внешних сношений, который поддерживает связь с правительствами, подготавливает участие ЮНЕП в сессиях Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОС и т.д.;

- бюро связи в Женеве и Нью-Йорке;

- региональные представители.

Фонд окружающей среды представляет собой весьма важный элемент организационной структуры ЮНЕП. На Стокгольмской конференции было принято решение о создании на добровольной основе такого фонда, общий размер которого составил от 100 млн. долларов в расчете на пятилетний срок деятельности. Фонд предназначен прежде всего для финансирования полностью или частично расходов, связанных с начинаниями в области окружающей среды, осуществляемыми в рамках ООН. Бюджет Фонда окружающей среды на двухгодичную программу и вспомогательные расходы на 2008 - 2009 гг. утвержден на 24-й сессии Совета управляющих (Глобальный форум по окружающей среде на уровне министров в Найроби, 5 - 9 февраля 2007 г.).

Взаимодействие ЮНЕП с Россией осуществляется на основе Меморандума о взаимопонимании в рамках сотрудничества по линии Глобального экологического фонда 2003 г. и программ о сотрудничестве ЮНЕП и Правительства Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М., Гиззатуллин Т.И. Программа ООН по окружающей среде и ее роль в обеспечении экологической безопасности в XXI веке (к 30-летию ЮНЕП) // Российский ежегодник международного права. 2002.

§ 7. Роль международных конференций в международном

праве окружающей среды

Первая экологическая акция ООН датируется еще 1949 г., когда в Лейк-Саксессе (США) была проведена Международная научно-техническая конференция по охране природы.

Тем не менее поворотным пунктом в становлении МПОС можно считать состоявшуюся в 1972 г. в Стокгольме Конференцию ООН по проблемам окружающей человека среды. Стокгольмская конференция:

- создала основы сбалансированного и комплексного подхода к решению на глобальном уровне всего спектра экологических проблем;

- придала мощный импульс международному природоохранному сотрудничеству, предопределив стремительное развитие международного права окружающей среды и задав новые параметры экологической деятельности;

- оказала влияние на внутреннюю политику многих государств, в национальных приоритетах которых прежде отсутствовали вопросы охраны природы;

- предопределила разработку государственных экологических программ, а также и создание механизма для их реализации.

Спустя двадцать лет после Стокгольма, в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Форум собрал рекордное число участников: 8 тыс. делегатов из 179 государств. В его работе приняли участие также 3 тыс. представителей неправительственных международных организаций. Знаменательно, что параллельно с межправительственной конференцией в пригороде Рио-де-Жанейро прошел Глобальный форум, который посетили более 20 тыс. частных лиц.

Одним из результатов работы конференции явилось:

- принятие Декларации по окружающей среде и развитию;

- принятие программы действий под названием "Повестка дня на XXI век".

На конференции в Рио-де-Жанейро были также открыты для подписания два важнейших глобальных соглашения:

- Рамочная конвенция об изменении климата;

- Конвенция о биологическом разнообразии.

Международная конференция на глобальном уровне была проведена в конце августа - в начале сентября 2002 г. в Йоханнесбурге (ЮАР) под названием "Всемирный саммит по устойчивому развитию. РИО+10".

В работе саммита приняли участие 21 тыс. человек, в том числе 9101 делегат, 8227 представителей неправительственных организаций и 4012 аккредитованных представителей СМИ.

Делегаты саммита достигли договоренности о масштабном плане деятельности, включающем конкретные цели и временные рамки в таких областях, как:

- водоснабжение;

- энергетика;

- здравоохранение;

- сельское хозяйство;

- сохранение биоразнообразия.

Саммит ознаменовал громадный шаг вперед в объединении государственного сектора, гражданского общества, деловых кругов и других ключевых акторов в глобальной борьбе против нищеты.

§ 8. Морская среда как объект международно-правовой охраны