ВОПРОС 1. Муниципальное право как комплексная отрасль российской правовой системы

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются, прежде всего, по предмету правового регулирования, то есть тех общественных отношений, на которые направлено воздействие норм той или иной отрасли. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества — в сфере местного самоуправления.

В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в чем его специфика.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] именовал городское, сельское поселение, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, муниципальным образованием. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления. Подобные положения присутствуют и в современном законодательстве, регулирующем организацию власти на местах.

Таким образом, местное самоуправление — это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.[2]

Эта деятельность носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправления — муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской Хартии[3] местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти народа (публичной власти) обусловлено также тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть — формы единой публичной власти.

Особенностями организации и осуществления местного самоуправления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муниципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Во-вторых, эти отношения имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления — в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует относить к числу местных. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований она связывает именно с решением вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и находит свое выражение в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.[4]

Более полное представление о структуре предмета муниципального права дает подразделение на следующие группы общественных отношений, регулируемых его нормами:

1) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли.

В данную группу входят отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода, на которых может утверждаться, например, устав муниципального образования, закрепляющий вопросы организации и структуры органов местного самоуправления. Кроме того, на местном референдуме, сходе граждан могут решаться и другие вопросы местной жизни. К формам прямого волеизъявления, посредством которых граждане могут участвовать в осуществлении местного самоуправления, относятся выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, а также индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, правотворческая инициатива населения в вопросах местного значения и др. Перечень вопросов, которые решаются (могут решаться) населением непосредственно, а также формы и институты прямой демократии, обеспечивающие выражение воли граждан по данным вопросам, закрепляются в уставах муниципальных образований на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении;

2) отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения;

3) отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Особенность данной группы отношений состоит в том, что они связаны не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уровне. Это участие осуществляется в двух формах:

а) путем реализации отдельных государственных полномочий, которыми в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться органы местного самоуправления, например, в области регистрации актов гражданского состояния (государственная регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования), в области природоохранной деятельности (ведение государственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий, находящихся в границах муниципального образования) и др.;

б) в виде исполнения законодательных и иных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Осуществляя эти задачи, муниципальные органы, например, содействуют созданию необходимых жилищных условий для уволенных в запас военнослужащих, их семей и т.п.

При этом решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.[5]

Таким образом, круг общественных отношений, регулируемых нормами муниципального права, весьма разнообразен и включает формы реализации власти совершенно разные по своей конституционной природе.

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права. Каждая отрасль права имеет такие «пограничные» зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Однако в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна.

Муниципальное право — новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с реформированием местной власти, начало которому было положено в 1990—1991 гг., когда были приняты Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[6] и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»[7].

В советский период местные органы власти (местные Советы и их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую систему государственной власти. Они функционировали на основе единых для всех государственных органов власти принципах. Поэтому не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом деятельность исключительно местных органов власти. Отношения, связанные с организацией и деятельностью местных органов власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное (конституционное) право, административное право, а также другие.

Формирование новой отрасли права поставило вопрос о ее наименовании. В связи с этим предлагались различные термины: «право местного самоуправления», «самоуправленческое право» и др. Однако наибольшее распространение получило понятие «муниципальное право», которое сегодня является общепринятым. Термин «муниципальный» используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности муниципальную собственность, а также федеральными законами, законами субъектов Федерации при регулировании местного самоуправления. При этом следует учитывать, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами являются, согласно Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления»[8] (далее Закон об общих принципах мсу), равнозначными. Они применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Упомянутый закон, определяя законодательную базу местного самоуправления, говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Поэтому имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.[9]

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, муниципальное право — комплексная отрасль. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права, во-вторых, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру — комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Муниципальное право связано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия.[10] Тем самым нормы конституционного (государственного) права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают в соответствии с законом административной правосубъектностью. Так, местная администрация, административная комиссия при местной администрации вправе налагать в пределах своей компетенции, согласно Кодексу об административных правонарушениях[11], административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения, а также осуществлять другие полномочия административно-правового характера. Следует также учитывать, что и другие вопросы регулируются нормами административного права.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право, проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления, которые в соответствии с Законом об общих принципах организации мсу формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.

Таким образом, отрасль муниципального права является комплексной отраслью российской правовой системы, заимствующая положения других правовых образований. В то же время, обладая собственным предметом правового регулирования, муниципальное право выступает в качестве самостоятельного правового образования.