Организация местного управления в середине XVI—XVII вв
Шествовавшая ранее система кормления была постепенно отменена и
заменена органами губного и земского самоуправления1.
Интересно, что их появление прямо связано с инициативой дворян-
ства и некоторых других слоев населения (посада, государственных -
черносошных крестьян), жаловавшихся на то, что наместники не справ-
ляются с "лихими" людьми. Губные избы и были созданы прежде всего
как карательные органы, которые ведали борьбой с разбойниками, та-
тями, убийцами, поджигателями, сыском беглых. Позднее на них были
возложены и некоторые управленческие функции. Так, на них возла-
гался сбор податей, перепись населения, осуществление контроля за ка-
баками (питейными заведениями), корчмами. Губные старосты объявля-
ли административные распоряжения, ведали губной тюрьмой. В XVII в.
компетенция губных органов стала еще шире по сравнению с периодом
их создания и включала все дела местного управления.
Губные грамоты составлялись от имени Государя всея Руси, содер-
жали прямое указание на это, утверждались соответствующими подпи-
сями и печатями.
В первое время губные избы действовали параллельно с органами
кормления.
Судебник 1550 г. говорит уже о широком создании органов губного
управления. Определяя компетенцию последних. Судебник указывает:
"А приведут кого в разбое или на кого в суде доведут, что он ведомый
разбойник" и наместником тех отдавати губным старостам. А старостам
губным опричь ведомых разбойников у наместников не вступатись ни
во что. А татей им судити по царевым и великого князя губным грамо-
там, как в них написано" (ст. 60). Но Судебник 1550 г. говорит и о со-
хранении системы кормления, разграничивая компетенцию наместников
и губных органов. Система кормления была отменена в 1556 г.
Во главе губных изб стояли губные старосты, избираемые или на-
значаемые из детей боярских2 и дворян. При них находились старосты,
десятские и лутчие люди. Губные старосты должны были быть, как го-
ворят документы, "прожиточными", т.е. в определенной мере состоя-
тельными. Некоторые губные грамоты требуют "выбрать.... губного ста-
росту, который бы грамоте был горазд".
Это требование содержится и в ст. 4 гл. XXI Соборного уложения
1649 г.: "которые грамоте не умеют, и тех в губныя старосты не выби-
рать".
Термин "губа" не имеет четкого объяснения. В данном случае он понима-
ется как округ, определенная административная единица, в которой действовала
губная изба.
В ранних губных грамотах говорилось о необходимости сообщать,
отписывать о выборах губных старост в Москву, в более поздних -
"прислати для крестного целования в Москву, в Разбойный приказ".
При губной избе состоял дьяк, ведавший делопроизводством. Губная
изба первоначально избиралась без указания срока, а впоследствии - на
один год.
Введение губных изб не означало ликвидации сотских, десятских,
пятидесятских, избираемых сельским и посадским населением. Эти вы-
борные волости должны были оказывать помощь губным избам.
Разбойная изба (позднее - приказ) в Москве имела определенные
контрольные функции относительно губных органов, привлекала к от-
ветственности самих губных старост и целовальников за взяточничество
и другие злоупотребления.
Во второй половине XVII в. самостоятельность губных органов была
ограничена, контроль за ними, а в определенной мере и их обязанности
возлагались на представителей центральных правительственных органов,
губные грамоты были использованы при составлении Уставной книги
Разбойного приказа. Постепенно Уставная книга этого приказа заменила
губные грамоты.
Губные грамоты и Уставная книга Разбойного приказа явились важ-
ными источниками Соборного уложения 1649 г. (особенно гл. XXI и
XXII).
Кроме губной реформы в середине XVI в. была проведена земская
реформа, в результате которой были созданы органы земского само-
управления, выбиравшиеся из среды посадского населения и зажиточ-
ных слоев черносошного крестьянства ("лутчих" людей). Их компетен-
ция распространялась только на посадских и крестьян. Бояре и дворяне
были из компетенции земских органов изъяты.
Земские уставные грамоты определяли порядок организации земских
органов и их компетенцию. Они издавались Государем всея Руси и рег-
ламентировали функции местных органов в финансовой, судебной, по-
лицейской областях.
Грамоты указывали, что избрание земских старост - не только право
населения, но и обязанность. "А учнете ослушатися, тех старост не вы-
берете часа того и к нам их имян их списка, за своими руками, на срок
на Покров не пришлете, и вам быти от меня царя и великого князя в ве-
ликой продаже и казне".
Земские избы состояли из "излюбленных голов" (позднее - старост)
и выборных "лутчих" людей. При земской избе состоял земской дьяк.
Избранные старосты утверждались царской грамотой. Грамоты угрожа-
ли наказанием тем представителям земского управления, которые будут
пользоваться своими правами и обязанностями в своих личных корыст-
ных целях или нарушать установленные грамотами порядки.
Для осуществления своих функций земские власти пользовались су-
ществовавшими раннее выборными сотскими, пятидесятскими. Образо-
вание земских органов происходило одновременно с ликвидацией орга-
нов кормления. Земские органы осуществляли суд по всем делам, в том
числе по тем, которые были подсудны губным избам. На них также ле-
жала обязанность раскладки податей и сбор так называемого оброка
("волостелин откуп"), который устанавливался вместо податей, платив-
шихся ранее кормленщикам ("всякие наши доходы собирати и к нам на
срок привозити").
Этот оброк шел теперь в государственную казну, что способствовало
укреплению положения центральной власти и государственного аппа-
рата.
Земские органы решали и другие вопросы управления (например,
осуществляли контроль за промыслами, торговлей, питейными заведе-
ниями, исполняли полицейские функции).
Территорией, на которой действовала земская изба, был, как прави-
ло, город с уездами, но могла быть и отдельная волость.
Губная и земская реформы по мере их осуществления приводили к
созданию сословно-представительных учреждений на местах, отвечая
интересам дворянства, верхушки посада и зажиточного черносошного
крестьянства. Губная и земская реформы осуществлялись постепенно,
путем "жалования" грамот отдельным местностям. Общего единого ука-
за принято не было. Сохранилось множество текстов губных уставных
грамот и наказов и земских уставных грамот.
Губные грамоты начали составляться с 30-х годов XVI в. и издава-
лись до конца XVII в.
Одна из первых земских грамот была утверждена в 1552 г., послед-
няя - в 1622 г.
Организация губного и земского самоуправления усилила позиции
дворянства и верхушки посада, способствовала укреплению, централи-
зации государства и усилению карательной политики правительствен-
ных кругов.
Но губные и земские органы не были достаточно определенно и чет-
ко соединены с приказами, центральным управлением, строились на
выборных началах. Губные избы подчинялись Разбойному приказу, но
последний осуществлял лишь общее руководство их карательной дея-
тельностью. Деятельность губных изб по другим направлениям контро-
лировалась соответствующими приказами. Так же сложно состояло дело
и с подчиненностью земских органов.
В начале XVII в. началась существенная реорганизация местного
управления. Во многие уезды и города правительственной властью были
назначены воеводы. Воеводы являлись властью административной и во-
енной (командовали вооруженными отрядами, расположенными на под-
ведомственной им территории), контролировали сбор податей и выпол-
нение повинностей, ведали судом, полицией. Им подчинялись местное
самоуправление и городовые приказчики.
В помощь воеводе создавался специальный аппарат - приказная (или
съезжая) изба с дьяками и подьячими, приставами, рассылыпиками и
другими должностными лицами. В слободы и волости в помощь воеводе
назначались приказчики. Компетенция воевод, их взаимоотношения с
центральным аппаратом не получили достаточно четкого определения1.
Это порождало страшный произвол, волокиту, взяточничество, казно-
крадство. Но при всем том воеводско-приказное управление действова-
ло значительно эффективнее земского и губного и в большей мере от-
вечало задачам управления и карательной политики государства.
Вооруженные силы в рассматриваемый период были существенно
реорганизованы.