Глава III. Государственные финансы России в XVIII веке

Начало коренных преобразований в России прочно связано с именем Петра I (1682-1725). Преобразования коснулись всех сторон жизни страны. Изменился характер государственной власти и управления, произошли изменения в финансовой системе России, была проведена военная реформа.

В 1699 г. при боярской думе была создана Ближняя канцелярия из восьми доверенных лиц для помощи в решении государственных дел. С 1708 г. ее заседания начали именовать консилией министров. Консилия превратилась в совет глав важнейших ведомств при особе царя, который управлял приказами и канцеляриями, обеспечивал армию и флот всем необходимым, ведал финансами и строительством.

Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Правительствующего Сената весной 1711 г. на первых порах он состоял из лиц, назначаемых царем, затем он стал собранием президентов коллегий и специально назначенных членов – сенаторов. Этот высший орган государственного управления ведал вопросами правосудия, расходами казны и налогами, торговлей, контролем за административными лицами всех уровней.

Реформирование местного управления также было неизбежным. 18 декабря 1708 г. появился царский указ «Об учреждении губерний». Территория страны в административном отношении была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую, Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713 г. создается Рижская, а в 1714 г. Нижегородская и Астраханская губернии.

Губернии возглавлялись губернаторами, наделенными колоссальными полномочиями. Помимо сбора налогов, контроля за доходами и расходами губернии, административных и хозяйственных функций, он был наделен судебной властью. В 1719 г. губернии были разделены на 50 провинций, которые делились на дистрикты (уезды). Провинции возглавлялись воеводами, а в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров.

В 1717-1718 гг. приказы были заменены двенадцатью коллегиями – новыми органами управления. В отличие от приказов коллегии имели общегосударственные полномочия, что создавало более высокий уровень централизации. Всего было учреждено 12 коллегий, в их числе, для упорядочения и строгой централизации финансовой системы: Камер-коллегия – для управления доходами страны, Штатс-коллегия – для управления расходами, Ревизион-коллегия – для контроля за финансовой системой в целом. Коллегии подчинялись царю и Cенату. Преимущества коллегий по сравнению с приказами заключались в коллегиальном обсуждении и решении дел, единообразии организационного устройства, более четкой компетенции.

Коллегии становились теперь общегосударственными ведомствами, юрисдикция которых в полном объеме распространялась от центрального до местного уровня управления. В провинции коллегии были представлены конторами, работа которых строилась на принципе двойного подчинения – коллегии и воеводе, осуществлявшем оперативное руководство. Так, назначаемый Камер-коллегией камерир, или надзиратель земских сборов, возглавлял Контору камерирских дел, которая ведала доходами и сборами, а также провиантом для военных нужд. Штатс-коллегией назначался рентмейстер (казначей), возглавлявший рентерею(кассу), в которой сосредоточивались денежные средства и расходовались по распоряжению воеводы или камерира.

Уезды возглавлялись земскими комиссарами, выбираемыми местным дворянством. Земские комиссары были обязаны обеспечить своевременный сбор податей с населения, руководили сельской полицией, ведали рекрутской и постойной повинностью.

Для поддержания и упорядочения внутреннего рынка была создана Коммерц-коллегия. Позже были учреждены Главный и городской магистраты, в функции которых входила всяческая помощь купечеству, их самоуправлению, созданию гильдий.

Развитие внутреннего товарооборота сдерживал «денежный голод», страна по-прежнему испытывала острую нехватку денежных металлов. Денежный оборот состоял в основном из мелких медных монет. Серебряная копейка была очень крупной денежной единицей.

В 1704 г. Петр I начал денежную реформу. Стали выпускаться серебряные рублевые монеты, или просто рубли, которые до Петра оставались лишь условной счетной единицей. За весовую единицу рубля был принят серебряный талер, хотя содержание серебра в рубле было меньше. На рубле был изображен портрет Петра I, двуглавый орел, год выпуска и надпись «Царь Петр Алексеевич».

В основу новой денежной системы был положен очень простой и рациональный десятичный принцип: 1 рубль, 10 гривенников, 100 копеек. Были выпущены полтинники – 50 коп., полуполтинники – 25 коп., пятаки – 5 коп. Позже к ним добавился алтын – 3 коп. и пятиалтынный – 15 коп. Был объявлен запрет на вывоз драгоценных металлов за рубеж. В этот же период увенчались успехом поиски отечественных месторождений серебра в Восточной Сибири. Укреплению денежной системы способствовало также увеличение экспорта.

При Петре I выпускались и золотые монеты: «цесарские» рубли и «червонцы». Первые из них часто использовались а качестве военной награды низшим чинам – солдатам, при этом рубль вешался, как медаль, на шею. Червонцы же в основном обслуживали внешнеторговый оборот и внутри страны почти не имели хождения.

Первоначально петровский рубль был достаточно полноценным и равнялся 8 1/3 золотника чистого серебра (1 золотник=4,3 г.). Позже, в результате негативных экономических изменений в стране, рубль постепенно «худел», сначала до 5 5/6. а потом – до 4 золотников.

Петровские преобразования коснулись и внешней торговли, которая стала активно развиваться благодаря выходу к Балтийскому морю. Усилению внешнеторговой ориентации экономики России способствовала целенаправленная политика меркантилизма, проводимая правительством. Одним из идеологов меркантилизма был русский мыслитель-экономист И.Т. Посошков, который выпустил в 1724 г. «Книгу о скудности и богатстве». Сторонники меркантилизма считали, что страна должна достигнуть активного внешнеторгового баланса, то есть превышения доходов от вывоза товаров над расходами по ввозу товаров в страну. Например, в 1726 г. вывоз из России через основные морские порты – Петербург, Архангельск, Ригу - составлял 4,2 млн. руб., а ввоз – 2,1 млн. руб.

Обязательным элементом меркантилизма является установление жестких таможенных тарифов для защиты отечественных производителей от иностранных конкурентов. Так, в 1724 г. был установлен таможенный тариф, по которому на ввоз таких иностранных товаров как железо, парусина, шелковые ткани устанавливалась пошлина до 75% от стоимости, чтобы стимулировать их производство у себя в стране. До 50% устанавливалась пошлина на голландское полотно, бархат, серебро, до 25% - на те товары, которые производились в России в недостаточном количестве: шерстяные ткани, писчая бумага, до 10% - на медную посуду, оконное стекло.

Высокими экспортными пошлинами облагалось сырье, необходимое для отечественных предпринимателей, чтобы оно не уходило за пределы страны. Государство держало в основном всю внешнюю торговлю в своих руках через монопольные торговые компании и откупа. Основной валютой, используемой во внешнем обороте, была серебряная монета – талер («ефимок»), что способствовало привлечению серебра в Россию.

Постоянные войны за расширение и укрепление границ требовали денег во все возрастающих масштабах, поэтому появляются в этот период такие новые налоги, как корабельный, драгунский и другие. Совершив в 1695 году неудачный Азовский поход и задумав строить русский флот, Петр I тут же обложил податное население мор­ской повинностью: объединив всех крестьян в "кумпанства" по 8000 дворов, он от каждой такой компании потребовал по одному линейному кораблю. Так было построено 35 кораб­лей. Кроме того, 12 судов оплатили посадские. В 1699 году Петр взялся за сбор недоимок, начав с городов. Была даже создана специальная Бурмистрская палата, которая и занималась "выколачиванием" долгов.

Денежные налоги в эпоху Петра I резко возросли и были многочисленны. Особенно тяжел был налоговый пресс для народов Поволжья и Приуралья: на них было возложено 72 налога. Кроме того, 25% всего взрослого населения этих народов несли повинность по охране, заготовке и подвозу корабельного леса.

Бюджет России находился в критическом состоянии. Была поставлена задача по изысканию все новых налоговых поступлений. Специально уполномоченные люди («прибыльщики») направлялись на поиски новых объектов налогообложения. Начиная с 1704 года один за другим устанавливался бесконечный ряд новых налогов: мельничный, пчелиный, погребной, банный, хомутейный, шапочный, сапожный, с раскольников, извозчиков, с бороды и другие мелочные сборы. Дворянин должен был платить за бороду 60 руб. в год, купец 1-й гильдии – 100 руб., крестьянин у себя в деревне носил бороду даром, но при въезде в город и при выезде из него платил за нее по копейке.

Особенно тяжелы были налоги, связанные со строительством Петербурга и организацией морского флота. Для строительства крепостей на большинство российских губерний налагалась натуральная трудовая повинность. Губернаторы обязаны были посылать в Петербург 40 тыс. человек ежегодно, многие из которых, не выдержав изнурительного труда, полуголодного существования и непривычных климатических условий, умирали. За время царствования Петра I и воздвижения новой столицы население всей России уменьшилось в четыре раза.

Главные доходы поступали от прямых налогов, которыми облагалось только тяглое население. В конце правления Петра многие мелочные сборы были отменены. А для увеличения государственных доходов вместо подворного обложения, существовавшего с 1679 г., в 1718-1724 гг. была введена подушная подать, которая выплачивалась не только с работоспособного мужчины, но и с мальчиков и стариков, и даже умерших, но все еще числившихся в списках прежней переписи. В 1718 г. правительство приступило к проведению подушной переписи населения, причем подача списков была возложена на самих помещиков. Но помещики не торопились подавать сведения, а те, которые представляли их, показывали меньшее количество крестьян. Не добившись сведений о численности населения от помещиков и монастырей, правительство в 1722 г. решило провести ревизию переписи и с этой целью использовало офицеров. С этого времени переписи населения получили название ревизий.

Проведенная ревизия и связанная с нею податная реформа имела троякое значение: финансовое, социальное и полицейское. Финансовое значение состояло в том, что оно позволило перейти от подворного обложения к подушному. Ревизия учла 5,6 млн. податных душ мужского пола, в том числе 5,4 млн. душ мужского пола крестьян и 183,4 тыс. посадских, неподатное население исчислялось в 515 тыс. душ мужского пола, а общая численность населения России составляла 15,5 млн. человек обоего пола.

На крестьян было возложено содержание армии, а на посадских – флота. Размер подати определили арифметическим путем: 4 млн. руб., требуемых на армию, разделили на число крестьян-налогоплательщиков, получилась сумма в 74 коп. в год (около 10 руб. золотом на деньги н. XX в.). Налог с посадских составлял 1 руб 14 коп. в год. В процессе проведения податной реформы был образован новый разряд крестьян, получивших название государственных. В него вошли черносошные крестьяне севера, однодворцы южных уездов, пашенные люди Сибири и ясашные люди Среднего Поволжья общей численностью в 1 млн. душ мужского пола.

Государственных крестьян государство обязало платить в казну сверх подушной подати 40-копеечный оброк, т.е. сумму, которую, как считали, вносила мужская душа своему помещику. Для более точного учета тяглового населения по стране стали проводить переписи мужского населения через каждые 20 лет. По итогам переписей составлялись так называемые «ревизские сказки» (списки). При этом землевладельцы стали ответственными за подати крестьян, что стави­ло имущество крестьян в абсолютно незащищенное от произвола поло­жение.

Подушная подать — самая неспра­ведливая система налогообложения, вызвавшая критику даже И. Т. Посошкова, человека, которого восхищали иные деяния Петра. Естественно, что доходы казны к 1724 году увеличились по сравне­нию с 1701 годом в 2,8 раза. Но расходы росли еще быстрее. Бюджет был перманентно дефицитным.Петр не брал кредитов за рубежом, но государственный долг перед своим народом никто никогда так и не возместил. Налоговая реформа привела к значительному росту прямых доходов и сокращению косвенных. Однако новая подушная система обложения, также как и предшествующие посошная и подворная, не учитывала имущественного состояния налогоплательщиков.

Различные сословия изыскивали всевозможные привилегии, чтобы освободиться от выплаты налогов. Сбор налогов проходил всегда с большим трудом, с огромными недоимками. Так, в 1732 г. недоимки составили 15 млн. руб., что в два раза превышало сумму доходов. Неуплата нало­гов со времен Петра I стала национальным "спортом " в России.

Основную статью доходов государственного бюджета составляли прямые налоги с населения – до 55,5% в 1724 г. Дальнейшее развитие получили косвенные налоги—пошлины, монополии. К монополиям на водку, поташ, смолу, добавляются монополии на соль, деготь, икру, игральные приспособления, дубовые гробы. Рыбные ловли становились объектом откупа, вино продавалось только в казенных кабаках. Значительный доход приносила система конфискаций и штрафов. Как доходный источник использовалась монетная монополия: даже пушки и колокола шли на производство монет.

Кроме этого большую роль играли откупа на строительство мельниц, мостов. Получили распространение различные натуральные повинности, такие, как рекрутская, постойная и подводная, в соответствии с которыми крестьяне должны были обеспечивать войсковые части, вставшие на постой, продовольствием и фуражным зерном. Государственные крестьяне также были обязаны выполнять разного рода работы а пользу государства: перевозить почту и выделять подводы для извоза, принимать участие в строительстве каналов, гаваней, дорог.

Особую роль в пополнении казны играли манипуляции с мелкими медными монетами. Рыночная цена одного пуда меди равнялась 7 руб., но из этой массы в начале XVIII в. чеканилось медных денег на 12 руб., а к 1718 г. – на 40 руб. громадная разница между рыночной ценой меди и номиналом медной монеты приводило к их бесконечным нелегальным подделкам – «воровским деньгам», росту цен и обесцениванию денег. В 1730 г. из пуда меди стали выпускать монет только на 10 руб., а позже – и вовсе на 8 руб.

Основную статью бюджета составляли военные расходы. Так, военные походы Петра I поглощали примерно 80-85% всех доходов России. В 1711г. завершается реорганизация армии, она стала регулярной. Были определены численный состав и норма расхода на каждый полк, установлен размер оклада офицерам. Третья часть офицерского состава состояла из иностранцев, которым жалованье назначалось вдвое больше, чем русским.

В период петровских реформ систематически возрастали расходы на государственный аппарат, на различные торжественные мероприятия по случаю военных побед. Постоянно растущий бюджетный дефицит в XVIII в. стал все чаще покрываться за счет инфляции, а также государственных займов, особенно после Петра I.

Но, в целом следует отметить, что в ходе реформ Петра I был введен единый денежный налог - подушная подать, унифицирована финансовая система в целом и в частности налогообложение, расширен круг налогоплательщиков, одним из важнейших социальных последствий податной реформы явилось правовое и податное оформление категорий государственных крестьян. При Петре усилилась крепостная зависимость крестьян, за счет которых, в основном, и происходила реформаторская деятельность царя.

На протяжении всего XVIII в. основным источником пополнения бюджета государства оставалась подушная подать и иные сборы, которые исчислялись по душам. С 1732 г. подушная подать собиралась в два срока январь-март и сентябрь - декабрь. Переход к подушной подати потребовал включения в тягло всех категорий крестьянского и посадского населения, которые до введения подушной подати освобождались от налога. Однако в то же время население не могло в полной мере нести тяжести обложения, в связи, с чем общий размер подати уменьшался в 1725, 1727-1728, 1730 гг. В 1731 г. помещика было поручено собирать государственную подушную подать со своих крестьян. В 1734 г. был издан указ, по которому в неурожайные годы помещики были обязаны кормить своих крестьян, снабжать их семенами, чтобы земля не пустовала. При Екатерине II общий размер подати составлял 70 копеек с души.

Вторая половина XVIII в. характеризуется дальнейшим развитием рыночных отношений. Рыночная экономика в большей степени, нежели в сельское хозяйство, проникала в промышленность. В конце века насчитывалось около двух тысяч мануфактур различного типа: казенных, вотчинных, купеческих и крестьянских. Казенные и вотчинные предприятия были основаны на использовании крепостного труда, то есть оставались составной частью феодальной экономики. К концу столетия удельный вес вотчинных мануфактур снизился до 15 %, уступая место купеческим и крестьянским мануфактурам, число которых росло более высокими темпами. На этих предприятиях в основном использовали вольнонаемных работников за счет разорившихся ремесленников, жителей городов и крупных сел.

Росту купеческих мануфактур способствовал и тот фактор, что в 1775г. был издан манифест о свободе предпринимательства, по которому Екатерина II (1762-1796) разрешила всем желающим заниматься промышленной деятельностью. В отличие от Западной Европы, где заметное место среди предпринимателей занимали дворяне, большая часть русских промышленников XVIII в. вышла из крестьян и посадских людей.

К концу века Россия имела самые различные отрасли промышленности, обеспечивающие почти полностью важнейшие потребности страны. На экспорт шла разнообразная промышленная продукция: железо, льняное полотно, парусина. Продукция уральской металлургии была лучше по качеству, чем во Франции, Англии. Франция даже была вынуждена ввести импортные пошлины на российский металл.

Правительство всячески поощряло развитие внутренней торговли, поддерживало купеческое сословие. В 1780-х гг. было окончательно оформлено деление купечества на три гильдии. В III гильдию входили купцы, имевшие капитал от 1 до 5 тыс. руб., с правом заниматься только розничной торговлей. Купцам II гильдии, имевшим капитал от 5 до 10 тыс. руб., было разрешено вести оптовую и розничную торговлю на территории России. В I гильдию могли входить самые солидные купцы, чей капитал насчитывал от 10 до 50 тыс. руб. Им предоставлялось право заниматься оптовой торговлей в России и за рубежом. В соответствии с жалованной грамотой Екатерины II российским предпринимателям (1785) все купцы освобождались от личной рекрутской повинности, телесных наказаний и от подушной подати. В государственную казну купцы были обязаны платить 1% от величины объявленного капитала.

Особенно активно развивалась внешняя торговля, что было связано прежде всего с получением выхода в Европу через морские порты. Так, суммарный объем экспортно-импортных операций увеличился с 3,5 млн. руб. в 1726 г. до 12,6 млн. руб. в 1749 г. Во второй половине столетия среднегодовой внешнеторговый оборот вырос с 20 млн. руб. в 1761-1765 гг. до 80 млн. руб. в 1791-1796 гг. причем стоимость экспорта постоянно превышала затраты на импорт, что вполне соответствовало концепции меркантилизма. В 1786 г. экспорт страны исчислялся суммой в 67,7 млн. руб., а импорт – 41,9 млн. руб. активный внешнеторговый баланс поддерживался во все годы правления Екатерины II.

Правительство по-прежнему придерживалось политики протекционизма. В 1757 г. были установлены новые таможенные пошлины в размере от 40 до 100% стоимости ввозимого товара. В соответствии с новым протекционистским тарифом 1767 г. был полностью запрещен импорт тех товаров, которые производились или могли быть произведены внутри России. Очень высокими пошлинами (от 100 до 200%) облагались предметы роскоши, вина, зеркала, игрушки. Однако на сырье, необходимое для отечественного производства, устанавливались не столь высокие пошлины, например на хлопок-сырец, красители для текстильной промышленности – примерно 6%. Экспортные пошлины в среднем составляли 10-23% от стоимости вывозимой продукции.

На протяжении всего XVIII в. российский государственный бюджет испытывал постоянное напряжение из-за бесконечных военных походов, увеличения государственного аппарата, непомерного расточительства императорской фамилии. Налоги, как правило, собирались с огромными недоимками. Дальнейшее усиление налогового бремени было невозможно, и тогда во второй половине XVIII в. государство решилось на выпуск бумажных денег как один из источников покрытия бюджетного дефицита.

Новый этап в развитии денежной системы России связан с вы­пуском в обращение бумажных денег. Впервые такие идеи высказы­вались еще при Елизавете, которая их категорически отвергала.

Екатериной II в конце 1768 г. манифестом и именным указом Сенату с 1 января 1769 г. в денежное обращение были введены бумажные ас­сигнации, приравненные к «ходячим монетам». Надежность бумаж­ных денег гарантировалась и на будущее.

Первоначально было выпущено ассигнаций на 1 млн. руб. Об­мен металлических и бумажных денег осуществляли два специально созданных для этого ассигнационных банка: в Москве и Петербур­ге. В каждом из них был создан разменный фонд медной монеты по 500 руб. Имелся также запас новых ассигнаций для выдачи част­ным лицам в обмен на деньги из любого металла, а также на серебро в слитках и изделиях. Новые деньги оказались удобны в дороге, при расчетах за оптовую партию товаров, за покупку недвижимости и земли, при крупных налоговых платежах. До конца XVIII в. возмож­ности использования ассигнаций при повседневных, мелких актах купли-продажи были весьма ограниченными: в обращении находились только крупные купюры номиналом в 25, 50, 75 и 100 руб. С 1769 года два банка были соединены в один, названный Ассигнационным.

При обслуживании крупных сделок и платежей, ассигнаций были удобнее медной, а иногда и серебряной монеты. Поэтому определенная часть населения приняла их с одобрением, и в первые годы рыночной курс ассигнаций держался даже немного выше, чем номинал медной монеты. К концу царствования Екатерины II но­минальная стоимость ассигнаций, находившихся в обращении, до­стигла 158 млн. руб.

Начальные 18 лет показали, что в принципе ассигнации могут успешно выполнять определенные функции денег. Дело не в мате­риале, из которого они сделаны, а в том, как люди, точнее правите­ли, используют этот острый инструментарий в финансовой практи­ке. Для того чтобы получить позитивные результаты, необходимо строго соблюдать по крайней мере два условия: во-первых, количе­ство бумажных денег в обращении не должно превышать объектив­но обусловленного предела, который, в свою очередь, определяется потребностями общества и экономики в средствах обращения и платежа. Во-вторых, нужно иметь механизм, позволяющий автома­тически перемещать часть бумажных денег из сферы обращения в хранилища эмиссионного банка, когда их объем начинает превы­шать определенную величину.

К 1786 г. свободный обмен ассигнаций на серебряные деньги прекратился, вследствие чего их ценность стала неуклонно падать, и к концу века курс бумажного рубля упал до 68 коп. все это привело к нестабильности денежного обращения, которая сохранялась до 1840-х гг. Долгие годы в стране существовала практика расчетов в торговле одновременно в ассигнациях и серебре.

Другим источником пополнения казны стали государственные займы. Впервые внешний заем был получен в 1769 г. в Амстердаме на сумму 7,5 млн. гульденов. К концу столетия внешний долг России составлял 41,1 млн. руб. Общий государственный долг, включая откупа, выпуск бумажных денег составлял 216 млн. руб.

В середине XVIII в. в России возникли первые банки. В то время, как в Западной Европе банки создавались частными лицами, в России эти организации учреждались правительством, и до второй половины XIX в. вообще запрещалось создавать частные банки. В 1754 г. был создан Банк для дворянства, преобразованный в 1786 г. в Государственный заемный банк. Его основной функцией было предоставление займов помещикам в соответствии с количеством крепостных душ под очень льготные проценты на длительный срок. Помещики пользовались кредитами в непроизводительных целях, закладывали поместья, земли и крестьян, многие разорялись. Моло­дая промышленная и торговая буржуазия более производительно пользовалась дешевым государственным кредитом, но спрос на заем­ный капитал был недостаточен для широкого развития банковской сети. К тому же государство не допускало и мысли о развитии частного сектора в банковской сфере. И много позже, в XIX веке, в России гос­подствовала старая меркантилистская мысль: государству нельзя вы­пускать из своих рук денежное обращение. Такая практика продолжалась до реформы 1861 г.

В 1754 г. также был создан «Банк для поправления коммерции» («Купеческий банк»), который давал краткосрочные ссуды под залог материальных ценностей, предназначенных к вывозу из Петербургского порта. Но деятельность этого банка была малоуспешной, и в 1770 г. он был ликвидирован. В 1770-х гг. была сделана попытка учредить ссудные и сохранные кассы. Эти организации осуществляли операции по кредитованию помещиков в залог под движимое и недвижимое имущество. Существовал еще Медный банк, который выдавал купечеству ссуды медными деньгами. Но вся эта система была малоподвижной и неэффективной, она лишь отвлекала громадные средства от производительного применения и тормозила экономическое развитие страны. Почти без особых изменений она просуществовала до 1870-х гг.

Екатерина II предприняла решительные меры по упорядочению управления страной в целом и ее государственными финансами. В 1763 г. реформируется Сенат, который разделяется на 6 изолированных друг от друга департаментов. Первому департаменту в числе других поручались дела по управлению финансами, этим департаментом руководил непосредственно генерал-прокурор.

В 1775 году была проведена губернская реформа, согласно которой административно-территориальной единицей в России становились губернии (от 300 до 400 тыс. населения в каждой) и уезды (от 20 до 30 тыс. населения). Была проведена значительная децентрализация местного управления в плане расширения распорядительных и исполнительных прав местных чиновников и учреждений. Им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений. К концу правления Екатерины II в России насчитывалось 50 губерний. Во главе губернии стоял губернатор (в Москве и Санкт-Петербурге – генерал-губернатор), назначаемый и смещаемый монархом. Губернатор осуществлял исполнительную власть, а также контроль за деятельностью губернских учреждений и должностных лиц. В своей деятельности он опирался на губернское правление, которое было основным административным учреждением губернии.

Указом Екатерины II «Об учреждении губерний Всероссийской Империи и передаче дел по финансовому управлению Казенным палатам во главе с Губернскими стряпчими Казенных дел» 1775 г., в губерниях были учреждены казенные палаты и введена должность уездного казначея. Председателем казенной палаты являлся вице-губернатор, а членами – директор экономии или домоводства, 1 советник, 2 асессораи губернский казначей.

Аппарат казенных палат подразделялся на несколько отделений. Казначейское отделение заведовало уездными казначействами, которые были образованы в соответствии с «Положением об учреждениях для управления губерниями» от 7 ноября 1775 г. В обязанности уездного казначея были вменены прием и хранение всех казенных доходов своего уезда. Уездный казначей назначался на трехлетний срок государственным казначеем казенной палаты.

Казенная палата являлась главным финансовым ведомством в губернии. Она осуществляла сбор налогов, учет населения, финансовый контроль, ведала источниками доходов: государственным имуществом (крестьянами, землями, лесами, водами, казенными предприятиями и зданиями), винными откупами, продажей соли, надзирала за частной промышленностью и торговлей. В подчинении палаты находились уездные казначеи, ведавшие хранением денежных сборов и выдачей чиновникам по распоряжению властей денежных сумм. Казенная палата ежегодно проверяла деятельность уездных казначеев.

Формально казенная палата являлась независимым от правления учреждением и поэтому, обжаловать действия палаты можно было только в Сенате.

В конце 80-х – начале 90-х гг. XVIII в. в связи с упразднением многих коллегий для общего управления отдельными отраслями в составе Сената были созданы экспедиции: Экспедиция о государственных доходах наследовала функции Камер- и Берг-коллегий, о свидетельстве счетов – Ревизион-коллегии, о государственных недоимках – Канцелярии конфискации. В состав Сената вошли также штатные казначейства в Петербурге и Москве – кассы, заведовавшие приемом, хранением и распределением денежных средств всего государства.

Таким образом, в период правления Екатерины II, сформировалась некоторая стройная бюджетная система, которая позволяла ежегодно представлять на утверждение Императрицы табели о государственных доходах, расходах и остатках.

Уже к началу XIX в. в результате реформ, проведенных в правле­ние Екатерины II, управление финансами полностью сформировалось как обособленная отрасль государственного управления, имеющая са­мостоятельный местный и центральный аппарат. Возглавлял финансо­вую администрацию генерал-прокурор. Центральным органом финан­совой администрации стала Экспедиция о государственных доходах. Выделилось и главное направление реорганизации государственных финансов: концентрация всех финансовых ресурсов в бюджете, а де­нежных средств казны — в казначействах, создание централизованной системы государственного счетоводства.

Была воссоздана (впервые после Петра I) важнейшая предпосыл­ка единства бюджетного процесса — систематическое составление государственных росписей (бюджета).

С созданием системы казначейств в центре и на местах были соз­даны организационные основы отделения финансового планирова­ния от функций исполнения доходных и расходных назначений. Это позволило создать условия ликвидации системы специализации до­ходов, при которой определенный сбор прямо предназначался и ис­пользовался для финансирования определенного вида расходов.

В результате создания казенных палат в губерниях финансовое и хозяйственное управление на местах было полностью отделено от административных и судебных учреждений.

В период царствования Павла I (1796-1801) учреждается должность Государственного Казначея и 4 декабря 1796 г. на эту должность назначается граф Алексей Иванович Васильев, а казначейская экспедиция выходит из-под управления генерал-прокурора. Васильев упорядочил составление смет доходов и расходов, отчеты по казначейству, устройство бухгалтерии. Но 22 ноября 1800 г. он был уволен.

Таким образом, XVIII в. в истории российских финансов занимает немаловажное место. Именно в этот период зарождаются кредитные учреждения, происходят огромные изменения в области денежного обращения. В России, как и в других европейских странах, финансовая проблема была одной из важнейших. Характерной чертой почти всех стран было превышение расходов над доходами, наличие внешнего и внутреннего долга. Во всех странах финансовое положение ухудшалось в военное время и военные нужды стимулировали изменения в налоговых системах. Аналоги петровской подушной подати можно обнаружить во многих странах Европы. В числе важнейших статей дохода были косвенные налоги, которыми облагались предметы потребления – соль, алкоголь, табак. Высокими пошлинами облагались ввозимые из-за границы предметы роскоши – кофе, чай, шоколад. Среди других источников пополнения государственной казны в России не привилась практика продажи должностей и титулов, зато активно использовалась порча монеты и безудержный выпуск бумажных денег, не обеспеченных ценностью производимых товаров, торговых сделок и услуг, ценным металлом.

Россия в XVIII в. переживала модернизацию, как и большинство европейских государств. Правда, наличие крепостного права искажало, а нередко и меняло до неузнаваемости содержание некоторых сходных с другими странами процессов. Сохранение и упрочение в XVIII в. института крепостничества и абсолютизма обернулось залогом нового, в том числе и финансового, кризиса, для разрешения которого в следующем столетии также понадобилось проведение радикальных реформ.

Вопросы для контроля:

1. В чем заключалась денежная реформа Петра I?

2. Какие органы управления были созданы Петром I?

3. Как называлась система налогообложения, введенная Петром I?

4. Чем характеризовалась откупная система?

5. В чем заключалась политика меркантилизма?

6. Когда были введены в денежное обращение бумажные ассигнации?

7. Когда появляются в России первые кредитные учреждения?

8. С какой целью были созданы казенные палаты в губерниях?