Тема 1. понятие и система государственной службы. понятие муниципальной службы
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования
«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
СИБИРСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ
М. Ю. Зенков
Государственная
и муниципальная служба
Курс лекций
Направление -
38.03.04 — Государственное и муниципальное управление
Новосибирск 2015
ББК 67.401я77
З 56-38
Издается в соответствии с планом учебно-методической работы
Рецензенты:
Л. В. Гаврилова — канд. юрид. наук,
заведующая отделом административного и муниципального права ИОГНИКУ
«Институт законодательства и правовой информации им. М. М. Сперанского», доцент кафедры конституционного и административного права
Байкальского государственного университета экономики и права;
Е.С. Козина – канд. социол. наук,
заместитель декана факультета «Управление персоналом», доцент кафедры «Социальная психология управления» Сибирского государственного университета путей сообщения;
З. А. Шукшина — канд. социол. наук,
доцент кафедры социологии и социального управления
Сибирского института управления — филиала РАНХиГС
Зенков, М. Ю
З 56-38 Государственная и муниципальная служба : курс лекций / М. Ю. Зенков. — Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2015. — 352 с.
ISBN 978-5-8036-0490-7
Данный курс лекций содержит необходимый базовый материал для изучения дисциплины «Государственная и муниципальная служба» студентами, обучающимися по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» по всем формам обучения.
Курс позволит уяснить действующим и будущим государственным и муниципальным служащим их правовое положение, возможности должностного и профессионального роста.
Также представлены методические рекомендации по изучению дисциплины.
Курс лекций подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом по направлению, утвержденном приказом Минобрнауки России от 10 декабря 2014 г № 1567.
ББК 67.401я77
© Сибирская академия
| |
Оглавление
ПРЕДИСЛОВИЕ.. 8
ВВЕДЕНИЕ.. 11
ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ... 14
1. Понятие и система государственной службы.. 14
2. Виды государственной службы.. 22
3. Муниципальная служба. 47
4. Служба в международных организациях. 50
ТЕМА 2. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 56
1. Предмет служебного права. 56
2. Система источников служебного права. 61
3. Конституционно-правовые основы государственной службы 66
4. Федеральное законодательство по вопросам государственной службы 69
5. Законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам государственной гражданской службы.. 75
6. Законодательство по вопросам муниципальной службы 78
7. Принципы государственной и муниципальной службы 81
ТЕМА 3. ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 91
1. Понятие государственной должности. 91
2. Федеральные государственные должности. Государственные должности субъектов Российской Федерации. Муниципальные выборные должности 95
3. Должности государственной службы.. 101
4. Должности муниципальной службы.. 125
ТЕМА 4. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ 129
1. Государственно-служебное правоотношение. 129
2. Комплекс основных прав гражданских и муниципальных служащих 132
3. Основные обязанности гражданских и муниципальных служащих 134
4. Требования к служебному поведению... 138
5. Ограничения на гражданской и муниципальной службе 140
6. Запреты на гражданской и муниципальной службе 152
7. Гарантии для гражданских и муниципальных служащих 163
ТЕМА 5. ПРОХОЖДЕНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 167
1. Сущность прохождения гражданской и муниципальной службы 167
2. Должностной регламент. 169
3. Поступление на гражданскую и муниципальную службу 172
4. Конкурс как способ замещения должности гражданской и муниципальной службы 177
5. Кадровый резерв на гражданской службе. 186
6. Квалификационный экзамен. 190
7. Аттестация гражданских и муниципальных служащих 193
8. Ротация гражданских служащих. 200
ТЕМА 6. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБОЙ 206
1. Задачи управления государственной службой. 206
2. Федеральные органы по вопросам государственной службы, их полномочия 210
3. Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации 214
7.4. Управление муниципальной службой. 217
5. Кадровая работа на государственной и муниципальной службе 218
6. Подготовка к государственной и муниципальной службе 222
7. Дополнительное профессиональное образование гражданских и муниципальных служащих. 225
ТЕМА 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ НА ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ.. 234
8.1. Общие положения об ответственности гражданских и муниципальных служащих 234
2. Дисциплинарная ответственность гражданских и муниципальных служащих 239
3. Дисциплинарная коррупционная ответственность гражданских и муниципальных служащих. 245
4. Административная ответственность гражданских и муниципальных служащих 248
5. Уголовная ответственность гражданских и муниципальных служащих 252
6. Проблемы противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе. 255
7. Поощрения на государственной и муниципальной службе 260
ТЕМА 8. СЛУЖЕБНЫЙ КОНТРАКТ. УСЛОВИЯ ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ... 265
1. Понятие служебного контракта и его содержание 265
2. Служебные споры.. 275
3. Служебное время и время отдыха на гражданской и муниципальной службе 279
4. Организация оплаты труда на гражданской и муниципальной службе 283
5. Медико-социальная помощь гражданским и муниципальным служащим 292
6. Пенсионное обеспечение гражданских и муниципальных служащих 294
7. Государственная защита гражданских и муниципальных служащих 301
ТЕМА 9. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ И РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ... 306
1. Федеральные программы реформирования и развития государственной службы 306
2. Развитие государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации. 311
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. 319
Приложения.. 321
ПРЕДИСЛОВИЕ
Тем, кто всегда рядом и в сердце
В ходе изучения курса лекций необходимо пользоваться ИПС «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс» для поиска нормативных правовых актов по вопросам государственной и муниципальной службы. Рекомендуется просматривать в Internet сайты, содержащие соответствующую информацию (ключевые слова — государственная служба, государственный орган, государственная должность, государственный служащий, муниципальная служба, орган местного самоуправления, муниципальная должность, муниципальный служащий), справочник «Государственное управление: Ресурсы INTERNET» / сост. М. Ю. Зенков. — Новосибирск, СибАГС, 2006.
В начале изучения материала необходимо подобрать литературу, указанную в библиографическом списке в качестве основной. Сегодня и учебная литература по вопросам государственной и муниципальной службы обновляется очень интенсивно. Не исключено, что к моменту, когда вы будете пользоваться данным пособием, будут изданы новые учебники. Желательно руководствоваться более новой литературой.
При изучении курса лекций в качестве дополнительных важных книг, значение которых не устарело, можно выделить:
— специальный учебник для подготовки государственных служащих — Ноздрачёв, А. Ф. Государственная служба / А. Ф. Ноздрачёв.— М. : Статут, 1999;
— первый отечественный учебник по служебному праву — Старилов, Ю. Н. Служебное право / Ю. Н. Старилов. — М. : БЕК, 1996.
Они в основном излагают и комментируют положения законодательства о государственной и муниципальной службе 1993–2000 гг. (федеральные законы от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[1] (далее — закон «Об основах государственной службы Российской Федерации») и от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[2], принятые в их развитие иные нормативные правовые акты).
Однако в связи с реализацией реформ государственной службы (2003–2007 гг.; 2009–2013 гг.), местного самоуправления (2003–2008 гг.) и административной реформы (2006–2010 гг.) внесены существенные коррективы как в концепцию государственной и муниципальной службы, так и в технологию, механизмы, нормативную основу организации и управления государственной и муниципальной службой. В этот период приняты следующие федеральные законы: от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации[3]» (далее — Закон № 58-ФЗ, федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»), от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[4] (далее — федеральный закон № 79-ФЗ, федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[5].
Несмотря на успешность реализации некоторых положений действующих законов, система государственной службы была фактически не сформирована. В этой связи 10 марта 2009 г. Президентом РФ был подписан указ № 261, в соответствии с которым объявлена реализация новой программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»[6].
В настоящее время Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации подготовлен проект новой федеральной программы реформирования и развития государственной службы, реализация которого планируется в 2015-2018 гг.
Хотелось обратить ваше внимание на различие в трактовке базовых понятий дисциплины, поэтому, чем больше источников вы прочитаете, тем успешнее выполните контрольную (курсовую) работу, тестовые задания и выдержите испытания на экзамене.
При изучении курса лекций проанализируйте различные определения понятия «государственная служба», попробуйте сконструировать свое.
Тексты лекций представляют некую схему, не претендующую на всеохватность и предельную глубину изложения материала. Однако расставленные акценты позволяют определить направления поиска дополнительных знаний о развитии институтов государственной и муниципальной службы.
В курсе лекций используются специальные пиктограммы, призванные облегчить работу с текстом. Значения пиктограмм следующие:
!— ключевое слово;
þ — пример или пояснение;
NB— спорная ситуация, правовая коллизия.
ВВЕДЕНИЕ
Эффективность осуществляемых в России преобразований в значительной мере определяется четкостью и слаженностью работы государственного аппарата, что в свою очередь зависит от уровня подготовки государственных служащих. В современных условиях резко возрастает необходимость общей правовой подготовки государственных и муниципальных служащих.
Дисциплина «Государственная и муниципальная служба» играет важную роль в подготовке государственных и муниципальных служащих. Она предназначена для того, чтобы сформировать у студентов развитое и целостное теоретическое представление об общих принципах функционирования государственной и муниципальной службы. С методологической точки зрения данная дисциплина представляет собой вариант реализации системного подхода, широко распространенного в теории государства и права. В процессе изучения дисциплины студенты последовательно рассматривают важнейшие элементы правового обеспечения государственной и муниципальной службы: правовые основы и организацию службы, правовой статус служащих, прохождение службы, управление службой.
В соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего образования по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление (уровень бакалавриата)[7] определен ряд компетенций, формирование которых обеспечивается в рамках преподавания дисциплины «Государственная и муниципальная служба»:
- способность проектировать организационные структуры, участвовать в разработке стратегий управления человеческими ресурсами организаций, планировать и осуществлять мероприятия, распределять и делегировать полномочия с учетом личной ответственности за осуществляемые мероприятия (ОПК-3);
- умение разрабатывать методические и справочные материалы по вопросам деятельности лиц на должностях государственной гражданской Российской Федерации, государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, лиц замещающих государственные должности Российской Федерации, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, административные должности в государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях, в научных и образовательных организациях, политических партиях, общественно-политических, коммерческих и некоммерческих организациях (ПК-5);
- умение моделировать административные процессы и процедуры в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, адаптировать основные математические модели к конкретным задачам управления (ПК-7);
- способность проектировать организационную структуру, осуществлять распределение полномочий и ответственности на основе их делегирования (ПК-14);
- способность принимать участие в проектировании организационных действий, умением эффективно исполнять служебные (трудовые) обязанности (ПК-18);
- способность свободно ориентироваться в правовой системе России и правильно применять нормы права (ПК-20);
- умение организовывать контроль исполнения, проводить оценку качества управленческих решений и осуществление административных процессов (ПК-25).
Целью изучения дисциплины является формирование готовности к осуществлению профессиональной деятельности по специальности «Государственное и муниципальное управление».
По окончании изучения дисциплины «Государственная и муниципальная служба» студент должен:
— иметь представление о методологических подходах к изучению организации и правового обеспечения государственной и муниципальной службы, перспективах развития и реформирования системы государственной службы;
— знать специфику публично-правового регулирования государственной и муниципальной службы, основные элементы правового статуса государственного и муниципального служащего, условия прохождения государственной и муниципальной службы, принципы формирования системы управления государственной и муниципальной службы;
— уметь формировать организационную структуру государственных и муниципальных органов; определять профессиональный уровень к должности государственной (муниципальной) службы; оценивать эффективность и результативность деятельности государственных и муниципальных служащих; разрабатывать проекты законов, постановлений, распоряжений, составлять справочные, информационные и иные документы, в том числе должностные регламенты, служебные контракты, трудовые договоры о муниципальной службе;
— владеть методами организации аппарата органа государственной власти и местного самоуправления; методиками проведения анализа и аудита должностей государственной (муниципальной) службы, проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной службы, конкурса в резерв, квалификационного экзамена, аттестации служащих; эффективными способами распределения должностных обязанностей; технологиями профессионально-должностного развития государственных (муниципальных) служащих.
ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
План
1.. Понятие и система государственной службы.
1.2. Виды государственной службы.
1.3. Муниципальная служба.
1.4. Служба в международных организациях