Международные договоры

Международные договоры образуют особую группу источников права ЕС. Регламенты, директивы, решения, предусмотренные ст. 288 ДФЕС, решения Суда ЕС являются внутренними актами ЕС. Соглашения, заключаемые ЕС с третьими государствами и международными организациями, выступают в качестве внешних источников, правовой режим которых определяется не только нормами права ЕС, но и нормами общего международного права. На них полностью распространяются такие принципы права международных договоров, как обязательность соблюдения (pacta sunt servanda), неизменяемость в одностороннем порядке, верховенство по отношению к внутренним источникам права и др.

Специфика международных договоров, заключаемых Сообществами, а отныне Союзом и государствами-членами, состоит в том, что их постановления не должны противоречить учредительным договорам. Соответствующий контроль осуществляется a priori, т. е. в предварительном порядке, Судом ЕС по запросу государств-членов и институтов Союза. Так, в 1999 г. Суд ЕС дал отрицательное заключение по запросу о возможности присоединения ЕС к ЕКПЧ. Суд, в частности, указал, что действующие учредительные договоры не создают такой возможности. Практически вывод Суда исключил возможность решения о присоединении, хотя в его поддержку выступали Европарламент и Комиссия. Иное решение содержится в ДР, предусматривающем вступление ЕС в качестве коллективного члена в ЕКПЧ.

Характеризуя договорную практику ЕС, необходимо напомнить, что Союз статусом юридического лица до введения в действие ДР не обладал. Соответственно, он не располагал и международной правосубъектностью. Парадоксальность ситуации состояла в том, что общая внешняя политика и политика

безопасности — сфера ведения Союза, а международная правосубъектность была присуща формально только Европейским Сообществам. Нелогичность самой правовой конструкции преодолевалась за счет признания осуществления полномочий юридического лица за институтами, которые являются едиными для Сообществ и Союза.

Договоры, заключаемые ЕС или ЕС совместно с государствами-членами, образуют интегральную составную часть европейского права, и их статус как источников этого права не вызывает сомнений.

Различие в составе участников договора — Союза самостоятельно или совместно с государствами-членами — на обязательность этих актов и их место в иерархии источников европейского интеграционного права не влияет. Все они в силу органически присущих им свойств следуют в этой иерархии непосредственно за учредительными актами. Некоторые различия имеют место на уровне правовых последствий. При участии в договоре ЕС и государств-членов каждый из участников несет ответственность за выполнение возложенных на них обязательств в пределах своей юрисдикции. Это, однако, не означает, что данный договор обязателен в какой-то части для одних и в какой-то — для других. Будучи источником права, он в равной мере обязателен для всех субъектов права ЕС. Ответственность за неисполнение смешанных договоров несет ЕС.

По-разному решается вопрос о статусе международных договоров, заключаемых государствами-членами с третьими государствами или международными организациями и затрагивающих юрисдикцию ЕС. По общему правилу они являются источниками права ЕС лишь в том случае, если, налагая обязательства на Сообщества, они заключались в силу прямого уполномочия, содержащегося в учредительном акте, или по уполномочию институтов ЕС либо если подобный статус этих договоров подтвержден Судом ЕС.

Определенный практический интерес представляет решение вопроса о действии международных соглашений, заключенных членом ЕС до его вступления в Сообщество. Коллизия возникает прежде всего в связи с тем, что договорные обязательства не должны противоречить европейскому интеграционному праву. Однако действующий договор по общему правилу не 'подлежит расторжению в одностороннем порядке. Важно так-

130 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 7. Структура и источники европейского права

же и то, что вновь вступающие в ЕС государства обязаны привести национальные законодательства в соответствие с правом ЕС. Практика показывает, что государства, претендующие на вступление в ЕС, всеми средствами добиваются денонсации соглашений, которые несовместимы с членством в ЕС. Занимаемая в этом случае институтами ЕС позиция носит достаточно жесткий и бескомпромиссный характер (например, отмена безвизового проезда в страны ЕС). Ситуация, которая подтверждает, что меры правовой безопасности в отношениях с ЕС должны прорабатываться третьими государствами более тщательно и жестко. Принцип замещения Союзом государств-членов в их международных правах и обязанностях не получил подтверждения. Однако ЕС полагает, что заключенные ранее Сообществами договоры в принципе сохраняют свое действие и после их упразднения, поскольку согласно ДР Союз замещает и наследует Сообществу.

К источникам права ЕС можно отнести и некоторые разновидности соглашений, которые близки по своему статусу к международным договорам. Это закрытые конвенции, заключаемые между государствами-членами в развитие предписаний учредительных договоров в целях детализации сотрудничества в отдельных областях. Заключение соответствующих конвенций используется в качестве метода правового регулирования в отдельных специализированных областях. К источникам права по значению относятся и межинституциональные договоры.

Близки по своему статусу к данному кругу источников акты, издаваемые органами ассоциаций, учрежденных на основе договоров с участием ЕС, предусмотренных ст. 217 ДФЕС. К этой же категории близки обязательные акты, принимаемые международными организациями, членами которых является ЕС (ФАО, ВТО и др.). Однако прямого действия по общему правилу они не имеют, и их обязательность для ЕС требует подтверждения со стороны компетентных органов.

7.2.5. Иные правовые документы

Помимо формализованных источников права ЕС, содержащих императивные нормы и предписания, определенное влияние на развитие права ЕС оказывают и иные акты, издаваемые институтами и органами ЕС.

Особо важное значение имеют решения, принимаемые Европейским советом. Высший орган политического руководства ЕС формулирует в своих решениях общие принципы, стратегические направления и главные этапы политики Союза. Его решения, обретающие согласно ДР статус правовых актов, дают политический импульс деятельности Союза. Заседания Ев-росовета, которыми отныне будет руководить Постоянный представитель, носят закрытый характер. О принятых Европейским советом решениях сообщается в итоговом коммюнике и заявлениях, которые публикуются председательствующим государством. Итоговый доклад о сессии представляется Европейскому парламенту.

Договор о реформе наделяет Европейский совет статусом института ЕС Именно это и предопределяет то, что его решения обретают обязательную юридическую силу и становятся важнейшим источником права ЕС. Обращает, однако, на себя внимание, что этот институт не будет обладать законодательными полномочиями.

Среди документов, которые могут иметь определенные правовые последствия, следует выделить рекомендации и заключения консультативных органов, создаваемых на основе предписаний учредительных договоров. Это прежде всего рекомендации и заключения, принимаемые Комитетом по экономическим и социальным вопросам и Комитетом регионов по запросу институтов или по их собственной инициативе. Такого рода документы не имеют обязательной силы, но проведение соответствующих консультаций в ряде случаев является обязательным.

Среди многочисленных документов, публикуемых преимущественно ЕК, фигурируют хартии, декларации и заявления, коммюнике и сообщения, Зеленые и Белые книги и др., многие из которых имеют существенное значение для жизнедеятельности Союза. Иногда речь идет о совместных заявлениях и декларациях институтов. Такова была первоначально Хартия основных прав ЕС, ставшая затем частью ДР, что радикально изменило ее статус.

Документы, публикуемые институтами и органами Союза, позволяют судить о позиции различных инстанций ЕС по проблемам развития Союза, его отношениях с третьими государствами, а равно по другим конкретным вопросам, возникающим в ходе функционирования интеграционного механизма. Пожат

132 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

луй, одно из их главных достоинств — ознакомление общественности с планами и текущей деятельностью Союза. Они дают представление как о достижениях, так и о тех проблемах и трудностях, с которыми сталкивается Союз на различных этапах своего развития.

Глава 8

ПРАВООТНОШЕНИЯ^ РЕГУЛИРУЕМЫЕ ПРАВОМ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В главе рассматриваются особенности, виды и содержание правоотношений, возникающих на основе и в результате действия европейского права