ВОПРОС 4 Муниципальное право как наука

Муниципально-правовая наука представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Муниципальное право в качестве отрасли научного знания относится к семье правоведческих дисциплин. Как и в любой другой отрасли знаний, в ней следует выделять предмет, содержание, форму, методологию, ценностные основания.

Предмет науки — то, на что направлен научный поиск (вещи, институты, процессы, явления и др.). Содержание — само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции). Оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других познавательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях. Понятийно-категориальный аппарат — внутренняя форма научного знания. Материальные носители научного знания, такие как книги, брошюры, рукописи, электронные тексты и т.п., составляют внешнюю форму научного знания и обычно именуются источниками науки.

Методология науки — совокупность приемов, способов исследования ее предмета, выражения и закрепления научного знания. Ценностные основания исследований (или аксиология науки) — побудительные мотивы научных поисков, заставляющие ученых выбирать то или иное направление, тот или иной способ исследований. Часто это то, что может быть названо социальным заказом. Социальный заказ — прямо или косвенно выраженный призыв (запрос) органов власти, отдельных общественных групп, граждан на проведение исследований определенного рода, на обоснование или опровержение определенных социальных позиций. Аксиологический (ценностный) подход выступает также в качестве метода исследований.

Предмет науки муниципального права.Им является местное самоуправление как общественный, но, прежде всего политико-правовой институт в его статике и динамике, в его внешних отношениях с иными институтами общества и в первую очередь с государством. Еще одна составная часть предмета науки — муниципальное право как отрасль права, совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления. Муниципально-правовую науку интересует и то, как нормы муниципального права работают на практике, какова действенность соответствующих правоприменительных механизмов. Очевидно, что в исследовании современного отечественного муниципального права, закрепляемой им модели местного самоуправления не обойтись без анализа муниципальных, смежных с ними институтов, муниципальной практики других стран. Не обойтись и без анализа организационно-правовых форм местного самоуправления, ранее имевших место в российской истории.

Методология науки.Методология — относительно самостоятельная отрасль научного знания. Ее наработки зачастую адресованы не какой-то одной научной дисциплине, а многим или даже всем отраслям науки. Методология муниципального права зиждется на общеметодологических подходах, основным из которых является диалектический. Такой подход требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. Скажем, в рамках названных закономерностей полезно рассмотреть последовательную смену российского земского самоуправления советской системой местной власти, а ее — сегодняшней моделью местного самоуправления.

В числе методов муниципально-правовой науки, раскрывающих диалектический подход: исторический, генетический, аксиологический, движения от абстрактного к конкретному, и наоборот.

Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого. Без этого трудно понять современную организацию местного самоуправления, уяснить его основные тенденции. Генетический метод нацеливает на выявление первопричин того или иного института местного самоуправления, местного самоуправления в целом. Он помогает исследователям продвигаться вперед в поиске ответа на вопрос о причинах обособления в обществе местного самоуправления, предполагающий установление зависимостей между политико-правовой формой местного самоуправления и порождающими ее социально-экономическими, духовно-культурными, цивилизационными факторами. Генетический анализ в ряде случаев невозможен без опоры на исторические факты. Но они нужны ему как материал для выделения в их зачастую случайной череде действительных причинно-следственных зависимостей. Так, переход от коллегиальных исполкомов советской эпохи к единоличным главам местного самоуправления (позднее главам муниципальных образований) можно принять просто как исторический факт. В то же время важно понять, случаен или закономерен данный переход, и если закономерен, то чем он определяется, порождается.

Аксиологический (ценностный) методнастраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей. За ней, как и за любыми другими событиями общественно-политической практики, находятся чьи-либо потребности, интересы как базовые социальные ценности. Давайте задумаемся, чьи интересы сегодня в первую очередь обеспечивают широкие нормативные прерогативы местного самоуправления: местного населения или все же сообщества муниципальных чиновников? Ответ на этот вопрос невозможен без выявления действительных интересов разных групп местного населения, возможностей по осуществлению указанных интересов, соотношения названных интересов, возможностей с реальным поведением тех или иных субъектов.

Аксиологический метод заставляет обратить внимание и на цивилизационно-исторический контекст местного самоуправления в стране. Выдающийся русский историк В.О. Ключевский в качестве главного и определяющего факта русской истории называл колонизацию, т.е. постоянное движение русского государства вширь, освоение им все новых и новых районов, вовлечение в русский мир новых народов, культур. Новейшая русская и российская история свидетельствует об уходе данного факта в прошлое. Распад Российской империи, видимо, подвел черту под эпохой поиска нами своего места в просторах Евразии. Распад СССР свидетельствует о начале нового этапа российской истории — решающем сближении народа с его наличным политико-географическим пространством. Колонизационная устремленность за национальные пределы более не отвечает потребностям российской жизни. Движение не вширь, а вглубь, по пути интенсивного освоения занятого пространства готово стать новым определяющим нашу историю фактом. На этом этапе развития общества и государства на первое место выходят задачи обустройства.Обустройство же будет эффективным, если будет происходить не сверху, а именно снизу, с человека, семьи, дома, улицы, поселения через регионы к государству в целом. Все сказанное свидетельствует об особой роли в общественном развитии местного самоуправления.[24]

Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, помогает общее разделять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, модели. Это, например, движение от «муниципального образования вообще» к отдельным видам муниципальных образований, а от них — к конкретным муниципальным образованиям. Или от «муниципального образования вообще» к его отдельным признакам. Пример обратного движения — соединение территориальных, организационных, материально-финансовых, правовых составляющих жизни местных сообществ жителей в родовой конструкции местного самоуправления.

Муниципально-правовые исследования опираются также на более элементарные приемы: формально-логический, системно-структурный, функциональный, нормативно-интерпретационный, сравнительного правоведения и др.

Источники науки муниципального права.В числе источников науки муниципального права можно выделить: нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальную практику.

Нормативные источники — это, прежде всего, Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции, уставы, иные законы субъектов Федерации, иные нормативные акты, в том числе уставы муниципальных образований, правовые акты органов местного самоуправления. К числу нормативных источников относится ранее действовавшее законодательство России, РСФСР, СССР, Российской империи. Определенный интерес представляет законодательство о местном самоуправлении других государств.

Судебные источники — это, прежде всего, решения Конституционного Суда РФ. Ряд правовых позиций Конституционного Суда непосредственно связаны с местным самоуправлением. Источниками науки являются также решения общих и арбитражных судов, особенно по вопросам защиты конституционных прав граждан, нормоконтроля.

К теоретическим источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе связанные с осмыслением проблем местного самоуправления. Результаты социологических исследований помогают составить точное и взвешенное представление о деятельности разных субъектов местного самоуправления, ее оценке гражданами, другими лицами. Этот вид источников является необходимым средством проверки теоретических выводов.

Еще один источник — муниципальная практика. Анализ деятельности государственных, муниципальных органов, организаций, учреждений, иных субъектов муниципального права с помощью социологических исследований, иных приемов помогает выявить сильные и слабые места муниципальных институтов, направления их возможного совершенствования.[25]

Таким образом, для научных исследований имеется широкий и разнообразный круг источников, позволяющий ученым познать закономерности и перспективы развития власти на местах.

Место научной дисциплины муниципального права в системе юридических наук.Научная дисциплина муниципального права — составная часть российской юридической науки. Место научной дисциплины муниципального права в системе правовых наук, прежде всего, обусловлено особенностями муниципального права как комплексной отрасли права.Ее соотношение и взаимосвязь с правовыми науками определяются соотношением муниципального права с отраслями российского права.

Государственное (конституционное) право закрепляет основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, разграничивает компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Наука государственного (конституционного) права использует многие категории и понятия (местное самоуправление, органы местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления и др.), которые входят в научный аппарат муниципального права как научной дисциплины.[26]

Научная дисциплина муниципального права тесно взаимодействует с науками административного, финансового, гражданского, земельного, экологического права. Данные отраслевые науки в рамках своих предметов исследуют многие вопросы, связанные с деятельностью муниципальных органов в разных сферах местной жизни. Научная дисциплина муниципального права взаимодействует с ними, исследуя проблемы муниципальной службы, муниципальной собственности, местных бюджетов, муниципальных земель и др.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве. Формирование и развитие специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права — один из важнейших факторов, способствующих созданию и функционированию в нашей стране эффективной системы местного самоуправления.

ТЕМА 2. ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РОССИИ. ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МСУ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ.

Распределение рабочего времени:

4. Вступление – 5 минут.

5. Основная часть – 70 минут.

6. Заключение – 5 минут.

Учебные вопросы:

1. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

2. Политико-правовые основы организации местной власти в советский период

3. Развитие местного самоуправления на современном этапе

4. Основные модели местного самоуправления в зарубежных странах

Введение

Становление местного самоуправления находится на одном из начальных этапов современного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.

В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах. В этих условиях весьма актуально изучение богатого российского исторического опыта.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.

Оценивая российский опыт местного самоуправления, можно найти ответы на многие современные вопросы построения системы власти на местах и увидеть примеры успешного решения тех или иных проблем местного значения. Поэтому основной целью данного занятия является рассмотрение института местного самоуправления в его историческом развитии и описание самобытных форм управления на местах.