Общественный сектор: потребители и поставщики
Рыночный механизм приводится в действие, прежде всего, несовпадающими интересами продавцов и покупателей. И те, и другие, в принципе, стремятся максимизировать значения своих функций полезности, оставаясь в пределах некоторых ограничений. Однако для продавца непосредственной целью выступает максимизация чистого денежного дохода, а ограничения задаются тем набором товаров и услуг, который он способен предложить потребителям, тогда как цель покупателя состоит в получении наиболее устраивающего его набора благ, а ограничение – денежная сумма, которой можно распорядиться.
Именно различие экономических ролей делает возможным взаимодействие и определяет его природу и динамику. Чтобы понять, как функционирует рынок, надо прежде всего зафиксировать тот факт, что участники рыночных процессов – не просто индивиды со свойственными им разнообразными намерениями и чертами характера, а носители этих институционально оформленных ролей. Тем самым, из всего многообразия мотивов, влияющих на человеческие поступки, выделяются устойчивые интересы, формирующие логику экономического поведения.
Аллокация и перераспределение ресурсов общественного сектора происходят, главным образом, не на рынке, а в сфере государственной власти. Поэтому различия ролей и соответствующих интересов здесь связано в первую очередь с положением индивидов в системе политических институтов, которое определяет способы и степень влияния на позицию государственных органов.
Рядовой потребитель общественных благ выражает и защищает свои интересы в качестве избирателя. В демократическом государстве позиция избирателей, вообще говоря, является решающей, подобно тому как рыночная система, в принципе, обеспечивает приоритет запросам потребителей. Известно, однако, что влияние потребителя на производство частных благ в рыночной системе зависит от распределения доходов, а также от наличия монополий и других изъянов рынка. Точно так же, когда речь идет об общественном секторе, конкретные особенности политического устройства способны существенно ограничивать воздействие тех или иных групп потребителей общественных благ на масштабы и структуру их поставки, а также на перераспределительные процессы. Если же политическая демократия отсутствует, общественный сектор оказывается, по сути, вне сферы непосредственного воздействия большинства потребителей его услуг.
Избиратель обнаруживает свои предпочтения с помощью механизма голосования. Находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы – это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведении и финансировании политических кампаний. Эти возможности, в свою очередь, обусловлены распределением доходов, свободного времени и других ресурсов, а их использование – степенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. Если бы все избиратели были одинаково заинтересованы в исходе каждого голосования и при этом заранее имели бы сформировавшиеся позиции по каждому вопросу, проведение кампаний вряд ли имело бы смысл. Для общественного выбора характерны способность и стремление одних потребителей существенно влиять на решения других.
Частные блага каждый приобретает для себя. Покупки, осуществляемые другими потребителями, не оказывают в условиях нормально функционирующего рынка существенного воздействия на значение функции индивидуальной полезности. Точнее говоря, воздействие опосредуется ценовым механизмом: с увеличением рыночного спроса цена, как правило, увеличивается. Поэтому каждый покупатель, при прочих равных условиях, заинтересован, чтобы предпочтения других людей не совпадали с его собственными. Однако, обычно он не имеет ни возможности, ни осознанного желания ограничивать спрос, предъявляемый другими потребителями.
В отношении общественных благ все обстоит иначе. Поскольку их поставка финансируется совместно, каждый потребитель заинтересован, чтобы его предпочтения в максимальной степени разделялись другими и, используя политические институты, может добиваться широкой поддержки своей позиции. Наибольшей активности, очевидно, следует ожидать от тех, чья субъективная готовность платить за общественное благо выше. В то же время они не заинтересованы демонстрировать, что, при прочих равных условиях, согласились бы взять на себя повышенную по сравнению с другими долю затрат.
Покупатель частного блага стремится получить наиболее полную информацию о его потребительских свойствах и альтернативных возможностях его приобретения. Но тот же индивид, действуя в качестве избирателя, редко затрачивает усилия, чтобы детально оценить, какие именно общественные блага, в каком количестве и при каких издержках он получит, проголосовав за того или иного кандидата. В обоих случаях потребитель поступает рационально. В самом деле, он в состоянии эффективно использовать любую дополнительную информацию, касающуюся частных благ, но, когда речь идет об общественном благе, более точный выбор отдельного индивида не гарантирует соответствующий исход общественного выбора.
Пусть обладание дополнительной информацией позволяет потребителям экономить при заключении сделки 5% затрат в расчете на единицу полезного эффекта. Если предстоит покупка товара стоимостью свыше 1 млн. руб., потребителю имеет смысл затратить усилия, время и деньги, эквивалентные сумме 50 тыс. руб., чтобы, получив исчерпывающую информацию, сделать обоснованный выбор. Теперь представим себе, что 100 млн. избирателей принимают решение о производстве общественного блага стоимостью 1 трлн. руб., причем каждому из них предстоит для этого уплатить налог в 10 тыс. руб. Допустим, что, как и в предыдущем случае, имеется возможность сэкономить 5% суммы, если располагать дополнительной информацией. Потенциальная экономия составляет, очевидно, 50 млрд. руб., или 500 руб. в расчете на одного избирателя.
Пусть для получения адекватной информации нужно затратить усилия, время и деньги, эквивалентные 40 млрд. руб. Для всех налогоплательщиков в совокупности эти затраты были бы оправданными. Однако для отдельного налогоплательщика было бы явно нерационально (да и вряд ли возможно) проводить за свой счет детальный анализ проекта, нанимать экспертов и т. п. Более того, даже если кто-то владеет соответствующей информацией, ему пришлось бы, по-видимому, затратить довольно значительные усилия, чтобы сделать ее общим достоянием и разъяснить большинству избирателей, какое голосование в наибольшей степени отвечало бы их общим интересам. А без того, чтобы привлечь на свою сторону большинство, не удалось бы реально повлиять на решение, если оно принимается не индивидуально. Между тем потенциальный выигрыш отдельного налогоплательщика незначителен, так что он, действуя рационально, то есть максимизируя значение своей функции полезности, скорее всего, проявит пассивность. По-иному способны вести себя, главным образом, те, кем движет либо исключительно сильная альтруистическая мотивация, либо специальный интерес (последнее относится, например, к владельцам предприятий, которые могли бы получить существенный выигрыш от принятия альтернативного проекта).
Итак, довольно часто возникают ситуации, когда с точки зрения индивидуальных интересов не представляется рациональным предпринимать существенные усилия для получения информации, которая, возможно, способствовала бы более обоснованному общественному выбору. В этом состоит феномен рационального неведенияизбирателей. При прочих равных условиях оно проявляется тем сильнее, чем больше число участников выбора.
Причина рационального неведения состоит в том, что выгоды от уточнения решения рассредоточиваются в обществе, так что индивиду, который берет на себя издержки, связанные с получением и распространением информации, достается лишь небольшая часть выигрыша (в нашем примере одна стомиллионная). За рациональным неведением стоит проблема “безбилетника”. Информация, касающаяся общественных благ, сама является общественным благом. Затраты на ее получение зачастую оправдывают себя, лишь когда они предпринимаются в рамках коллективного действия. А его организация, в свою очередь, требует затрат. Если государство не снабжает избирателей достаточно полной информацией, каждый из них в отдельности вряд ли станет восполнять пробелы.
При определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скрывать свои предпочтения. Предположим, что сделана попытка достичь равновесия Линдаля, непосредственно увязав налогообложение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинтересованности в получении конкретных общественных благ. Тогда, по замыслу, тот, для кого благо представляет большую полезность, должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Следует ожидать, что в подобной ситуации многие стали бы вести себя как “безбилетники”. Они воздержались бы от проявления заинтересованности в общественных благах, надеясь на то, что ее проявят (и, соответственно, уплатят налоги) другие граждане.
Нежеланием тратить много времени и сил на детальное ознакомление с вопросами, решение которых в любом случае зависит не только от данного индивида, объясняется также незаинтересованность большинства избирателей в частом проведении референдумов и внимательном изучении предвыборных программ. Непосредственное активное участие рядовых налогоплательщиков в повседневном решении конкретных проблем общественной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно небольших локальных сообществ, где влияние каждого отдельного избирателя ощутимо. Так обстояло дело, например, в античных полисах или средневековой Новгородской республике.
Редко доверяя другим лицам приобретать для него обычные товары и услуги, индивид, в то же время, предпочитает уполномочивать парламентариев, членов муниципалитетов и т. п. принимать решения, касающиеся общественных благ и общественного сектора. Дело отнюдь не в том, что такие решения не столь значимы: в общественном секторе расходуется, как правило, не менее трети всех средств общества. Причина в том, что природа общественного выбора ограничивает способность отдельного лица влиять на его исход.
Обычно потребители общественных благ, действуя в роли избирателей, непосредственно определяют не конкретные размеры налогов, особенности оборонных и образовательных программ и т. п., а лишь состав органов власти. Поэтому в результатах выбора как бы растворяются не только предпочтения конкретного индивида, но и позиции большинства, касающиеся отдельных вопросов развития общественного сектора. Голосуя на выборах, избиратели приобретают общественные блага “в едином пакете”. Формировать такие “пакеты”, предлагать их избирателям в форме предвыборных программ, а затем принимать детальные решения, в частности утверждая бюджет, и контролировать их исполнение – функция профессиональных политиков.
Они выступают посредниками между избирателями и общественным сектором. Даже самый добросовестный политик не может ограничиться сбором пожеланий избирателей, касающихся общественных благ; он должен интерпретировать эти пожелания и, более того, взять на себя ответственность, с одной стороны, за их конкретизацию, а с другой – за определение некоторой обшей линии. Ведь предпочтения потребителей общественных благ не только не совпадают друг с другом, но и несут на себе отпечаток рационального неведения и редко отличаются четкостью.
Политиков, предлагающих “пакеты” решений, относящихся к общественным благам, принято уподоблять предпринимателям, поставляющим потребителям частные блага. Чтобы преуспеть в своих сферах, и те, и другие вынуждены ориентироваться на конъюнктуру. Рациональное поведение предпринимателя предполагает максимизацию прибыли, рациональное поведение политика – стремление получить как можно больше голосов избирателей.
Отдельный политик способен в той или иной мере противостоять конъюнктуре в силу своих убеждений, личных пристрастий, долговременных планов или просто недостаточной информированности. Однако, подобно тому как максимизация прибыли представляет собой доминанту предпринимательской активности (при том, что, по-видимому, ни один конкретный предприниматель не использует исчерпывающим образом резервы увеличения прибыли), борьба за голоса избирателей – это общая тенденция политической жизни в демократическом государстве. В политике, как и на рынке, происходит своего рода естественный отбор, и те, кто не хотят или не способны адаптироваться к конъюнктуре, вытесняются конкурентами.
В принципе, это соответствует интересам потребителей (избирателей). Однако в зависимости от того, как проявляется конъюнктура и происходит процесс адаптации, различные интересы могут реализовываться не в одинаковой степени. Значение имеют, например, частота и способы проведения выборов, процедуры определения победителей и т. п. Так, если выборы проводятся ежегодно, маловероятно принятие непопулярных мер, сокращающих текущее потребление, но способствующих стабильному экономическому росту и развитию общественного сектора в будущем. Если интервал между выборами очень велик, избиратели во многом утрачивают влияние на общественный сектор.
Реализация политических решений и фактическая поставка общественных благ потребителям зависят от работы государственного аппарата. Его служащие являются работниками общественного сектора. Рациональное поведение любого работника предполагает заинтересованность в повышении заработной платы. Это, разумеется, касается и государственных служащих. В то же время каждое звено государственного аппарата, точнее, его руководители и работники, заинтересованы иметь в своем распоряжении как можно больше разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ними политики, и вместе с тем определенную свободу в истолковании этих задач.
Механизм голосования
Как избиратели, так и члены представительных органов, принимают решения с помощью голосования. Более того, совещание, проводимое в органе исполнительной власти, также подразумевает своего рода подачу голосов за различные варианты решения. Другой вопрос, что голоса участников в этом случае неравноценны, но то же имеет место, например, на собрании акционеров корпорации, если один из них имеет контрольный пакет акций.
Голосование – достаточно универсальная модель коллективного принятия решений. Весомость каждого голоса, порядок их подачи и способ подведения итогов могут влиять на исход голосования не меньше, чем разброс мнений среди его участников. Какие налоги и бюджетные программы будут одобрены, не в последнюю очередь зависит от процедуры, с помощью которой на основе разнообразных индивидуальных предпочтений определяется точка зрения, получающая признание в качестве позиции всего общества.
Смысл процедуры состоит в том, чтобы, с одной стороны, адекватно выявитьимеющиеся предпочтения, а с другой – по мере возможности их согласовать. Применительно к частным благам аналогичные задачи решаются с помощью механизма спроса–предложения. Механизм голосования – это, помимо прочего, применяемый на практике инструмент определения совокупного спроса на общественные блага. Способность механизмов голосования справляться с подобного рода задачами имеет, очевидно, немалое значение для использования ресурсов в общественном секторе.
Решения, как правило, принимаются большинством голосов. Однако в соответствии с процедурой может быть достаточно относительного большинства или требоваться абсолютное; иногда дляутверждения проекта необходимо квалифицированное большинство; имеются примеры решений, для принятия которых требуется общее согласие (отсутствие голосов против) и т. д. Обычно при голосовании действует принцип: один человек – один голос, но и из этого правила бывают исключения. В прошлом избирательное право зачастую обусловливалось имущественным цензом, а в некоторых странах по сей день существует ценз оседлости.
Каким тенденциям, непосредственно затрагивающим общественный сектор, дают импульс те или иные особенности процедуры определения большинства?
Чем большая доля голосов необходима для принятия решения, тем, при прочих равных условиях, менее вероятны частые и глубокие изменения в общественном секторе. Так, если для введения либо отмены налога требуются две трети голосов, налоговая система обнаруживает большую стабильность, чем если процедура допускает принятие решений простым большинством.
Развитие общественного сектора, как и всей экономики, инерционно. Решения, касающиеся бюджетных вопросов, как правило, подразумевают наличие ранее сложившихся тенденций и имеют своей целью их корректировку. Даже при подготовке таких крупных мероприятий, как приватизация или национализация, практически значимы не столько конечные идеальные цели, сколько конкретные темпы, масштабы и методы изменения исходной ситуации. Если не удается в рамках принятой процедуры одобрить ни один из обсуждавшихся проектов, это на деле не приводит ни к исчезновению общественного сектора (хотя, например, несвоевременное утверждение бюджета может нанести ему урон), ни к резкой смене приоритетов. Скорее закрепляется статус-кво. Точно так же, если не принимается ни один из вариантов нового законодательства, обычно сохраняют силу законы, одобренные ранее.
При одном и том же распределении мнений сторонники существующего положения вещей имеют тем большее преимущество, чем большее единодушие требуется для принятия решения. Поскольку принятие решений на основе общего согласия соответствует принципу Парето, существует внутренняя взаимосвязь между этическим либерализмом, неприятием радикальных изменений и поддержкой процедур, предполагающих более жесткие требования, чем достижение относительного большинства. В то же время радикальная приверженность быстрым изменениям обычно предполагает признание приоритета активного меньшинства перед большинством. Иногда такой приоритет обусловливается несовпадением фактических предпочтений большинства с его подлинными интересами, однако подобное допущение в свою очередь вступает в конфликт с принципом суверенитета потребителя.
Признание позиции большинства точкой зрения всего общества в целом соответствует утилитаристской установке и готовности к умеренным изменениям.
Принцип один человек – один голос несет на себе отпечаток эгалитаризма. Право всех граждан, включая освобожденных от налогов, на равных участвовать в принятии решений, касающихся общественного сектора, воспринимается ныне как естественное. Но исторически оно существовало далеко не всегда, и нет вполне объективных аргументов, которые позволяли бы безоговорочно доказать, что для этого сектора неприемлемы, например, принципы голосования, характерные для акционерных обществ. Рассматриваемый принцип имеет, в конечном счете, этическую природу, а потому не может быть ни доказан, ни опровергнут с помощью аргументов, типичных для экономической науки.
Итак, на общественный выбор влияет не только распределение предпочтений между голосующими, но и процедура принятия решений, причем она не является этически нейтральной. Одна и та же процедура и принимаемые на ее основе решения могут оцениваться одними людьми как справедливые, а другими – как несправедливые. Нельзя однозначно определить, кто в подобном случае прав, но можно и нужно улавливать связь между особенностями процедуры и тем, какие аллокационные и перераспределительные решения она делает наиболее вероятными.
Способность механизма, с помощью которого принимаются коллективные решения, обеспечивать результативный выбор при любом сочетании индивидуальных предпочтений относится, очевидно, к числу его важнейших свойств. Это свойство называется универсальностью. При сравнении вариантов изменений иногда используются неуниверсальные процедуры, и если ни одна из альтернатив не получает поддержки, сохраняется статус-кво. Однако это возможно лишь потому, что статус-кво само играет роль неявно присутствующей альтернативы, причем фактически для ее одобрения обычно требуется меньше голосов, чем для принятия других. В общем случае неуниверсальные процедуры неприемлемы.
Между тем, при наличии двух альтернатив любой критерий выбора, более жесткий, чем правило простого большинства, не является универсальным. Так, если из двух кандидатов на государственную должность избранным считается тот, кто набрал не менее двух третей голосов, выборы могут оказаться безрезультатными. Строго говоря, даже простое большинство может не достигаться, если число голосующих четно или если допустимо воздержаться от голосования.
На практике же приходится иметь дело со множеством альтернатив, и обеспечение абсолютного большинства голосов в пользу одной из них зачастую сомнительно. Когда речь идет о решениях, затрагивающих общественный сектор, число подразумеваемых альтернативных вариантов его развития, по сути, бесконечно. Так, если предлагаются два варианта снижения налогов: на 10 и 12%, всегда можно поставить вопрос, не будет ли предпочтительнее третий вариант, предусматривающий снижение на 11%.
Коль скоро альтернатив много, допустимо использовать, например, критерий относительного большинства, или поэтапно отсекать варианты, поддерживаемые наименьшим числом голосующих. Любой из таких подходов в конечном итоге эквивалентен некоторой процедуре последовательного сопоставления пар альтернатив. Скажем, если есть четыре альтернативы: а, b, c, d, то сначала можно сравнить аи b, а затем то решение, которое получит большую поддержку, следует сравнить с с и т. д. Определение относительного большинства фактически предполагает попарное сравнение числа голосов, поданных за каждую альтернативу.
Естественно ожидать от процедуры полноты, то есть способности обеспечить сравнение любой возможной пары альтернатив и признание одной из них превосходящей другую либо равноценной.
Способно ли появление дополнительных вариантов, в том числе не получающих широкой поддержки, изменить исход выбора между двумя первоначально существовавшими альтернативами? Имеет ли значение порядок, в котором альтернативы сравниваются? За подобными вопросами стоит более общая проблема, которая заключается в следующем. Можно ли найти универсальную процедуру, обеспечивающую устойчивые результаты коллективного выбора для любых наборов альтернатив и индивидуальных предпочтений участников?
Разумеется, коль скоро существуют конфликты интересов, как правило, не удается находить решения, полностью удовлетворяющие всех. Однако и равновесные цены на частные блага не обязательно всех устраивают, тем не менее состояние равновесия в условиях совершенной конкуренции обладает известными свойствами, в силу которых именно его естественно считать выражением баланса несовпадающих интересов. На вопрос, можно ли сконструировать универсальный механизм, позволяющий множеству людей с несовпадающими предпочтениями последовательно и непротиворечиво осуществлять индивидуальный выбор частных благ на основе “голосования рублем”, есть основания дать положительный ответ: таким механизмом является рынок совершенной конкуренции. Делая этот вывод, мы, очевидно, отвлекаемся от того, как распределены денежные средства между индивидами и какие причины мешают в полной мере реализовать преимущества такого механизма на практике. Однако сама теоретическая возможность рыночного согласования предпочтений, в рамках которого ни одно из них не игнорируется (хотя они и получают разный вес в зависимости от платежеспособности), имеет принципиальное значение. Достижимо ли нечто подобное в сфере нерыночного совместного (коллективного) выбора?