Проблемы установления оптимальной территории муниципального образования
Рациональное управление муниципальным хозяйством невозможно без обоснованного установления территории, на которой оно находится, поскольку совпадение «экономически обоснованных» границ с границами муниципального образования ¾ одно из важнейших условий эффективного хозяйствования.
Вопрос о территории муниципальных образований был одним из наиболее сложных ¾ как при определении института местного самоуправления в процессе работы над Конституцией Российской Федерации, так и в ходе составления Федеральных законов от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,1 что обусловлено, прежде всего, отсутствием устойчивой традиции в этой области.
Наиболее стабильной в историческом плане представляется ситуация с городскими поселениями. На протяжении практически всей дореволюционной эпохи они являлись территориями, на которых организовывалась власть в различных ее исторических формах. Безусловно, эта стабильность связана в первую очередь с особенностями формирования городских поселений, поскольку город как территория развивалсяизначально на основе совместного ведения хозяйства и возникающих на этой основе совместных интересов горожан. Именно по этой причине право городов на самостоятельное управление вряд ли вызывает сомнение у политиков и ученых.2
Более подвижны в смысле территориальной организации сельские формы управления. В период господства натурального хозяйства основным критерием определения территории управления была ее самодостаточность (возможность «кормления» верховной и региональной власти), поэтому изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение системы административно-территориального устройства. Города же, выступая центрами ремесла и торговли, являлись началом, объединяющим территории.
В XIX в. с развитием товарности сельского хозяйства эта позиция постепенно заменялась пониманием территории управления как территории, требующей властного регулирования отношений между людьми. Уже в Манифесте 1861 г. сельское общество определяется как одно или несколько поселений, связанных общим хозяйственным интересом. По этим же принципам происходило выделение и иных административно-территориальных единиц. В 1901 г. была создана специальная комиссия, призванная разработать новое губернское устройство России, основывающееся на изучении системы складывающихся хозяйственных комплексов.
В советское время хозяйственный уклад, базирующийся на государственной собственности, привел к тому, что в основу деления закладывались различные внеэкономические факторы. И лишь в 1960-1980-х гг. с новой остротой встал вопрос об оптимальных территориях управления. Однако и в этот период разработка концепций экономических районов велась лишь на макроуровне и учитывала в основном отношения между предприятиями в рамках единого народно-хозяйственного комплекса.
Появление в начале 1990-х гг. мелких собственников и малого предпринимательства, разгосударствление собственности привели к возникновению проблемы регулирования отношений на самом нижнем уровне власти ¾ на уровне местного самоуправления. В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривалась передача местным органам власти отдельных прав и полномочий в регулировании местной жизни, однако не затрагивалась сложившаяся система административно-территориального устройства, устанавливавшая прямую связь между административными границами и территорией, подведомственной органам власти.
Конституция Российской Федерации, одноименные Федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменили подход к формированию территориальных основ местного самоуправления. Понятие территории муниципального образования трактовалось теперь с позиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления. В этих документах предусматривается более широкое участие населения, органов государственной власти субъектов Федерации и самих органов местного самоуправления при определении оптимальной территории местного самоуправления.3
Подобный подход не является чем-то исключительно новым в мировой практике. Так, в 1950-1960-х гг. по этому пути шла реформа местного самоуправления в Японии. Государство разрешило добровольное объединение муниципалитетов и стимулировало это с помощью экономических рычагов. В результате создавался гибкий механизм взаимосвязи экономических реформ и административных преобразований, осуществляемых в стране. В конце 1960-х гг. после стабилизации экономической ситуации сложившиеся границы муниципалитетов (соответствующие границам экономических интересов) были закреплены законом.4
Для России с ее громадной территорией, существенными различиями регионов в экономическом, природном потенциалах и особенностях расселения данный подход тем более интересен.
В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов каждого уровня. Так, в Великобритании и Индии крупные (муниципальные корпорации) и более мелкие (муниципалитеты) поселения и населенные территории отличаются друг от друга объемами полномочий и структурой органов местного управления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем четко известно, какие услуги жителям оказывает город и какие ¾ округ. Соответственно житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.5
В разных субъектах Российской Федерации к концу 1990-х гг. сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления.
1. Территориальная, или районная,модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. При данной модели число муниципальных образований в одном субъекте Российской Федерации измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и принята в большинстве субъектов Федерации. Однако она оставляет низовые территориальные единицы (в том числе города районного значения и крупные поселки) без муниципальной собственности, бюджета и выборных органов местного самоуправления.
2. Поселенческая, или волостная, модель.Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских административных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главная особенность данной модели ¾ наличие в субъекте Российской Федерации не одного, а двух уровней государственной власти: центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте Федерации измеряется сотнями.
3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.
Тенденцией начала 2000-х гг. стало укрупнение муниципальных образований в субъектах Российской Федерации и переход от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 гг. общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тыс.6
В нашей стране в настоящее время идет определение оптимальной территории муниципальных образований. В большинстве субъектов Российской Федерации образованы первичные территории муниципальных образований, хотя вряд ли можно признать, что они всегда оптимальны для данного региона.
10.2. Принципы и критерии определения оптимальной
территории муниципального образования
Как отмечают авторы учебника «Система муниципального управления», при установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.7
1. Приближение местной власти к населению и, как следствие, уменьшение размера территории муниципального образования. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:
§ принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации (эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения);
§ принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;
§ принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня (может не применяться на территориях с низкой плотностью).
2. Противоположная тенденция ¾ укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуры.
Другие авторы в дополнение к указанным выше принципам, определяющим тенденции изменения размеров территории муниципального образования, считают, что при установлении оптимальной территории должны быть соблюдены следующие принципы:8
§ принцип баланса субъекта и объекта управления ¾ прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существования на ней органов власти и перспективы ее развития, полномочия местного самоуправления и возможности их осуществления в рамках предполагаемых границ;
§ принцип минимизации уровня исполнения полномочий ¾ полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги, т. е. с максимальной эффективностью;
§ принцип учета целей и предметов ведения, которые выделены для органов местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации. Именно в этом принципе реализуется тот потенциал, который имеется у органов местного самоуправления благодаря знанию местных условий и подконтрольности населению.
Исследователь Е. С. Шугрина выделяетряд критериев определения территории муниципального образования,9 которые получают иную интерпретацию в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
1. Местное самоуправление является территориальным, т. е. осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга. Субъекты Российской Федерации по-разному решают вопрос о том, на каких территориях осуществляется местное самоуправление.
2. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, согласно пункту 1 статьи 10 «Территории муниципальных образований» Федерального закона № 131-ФЗ. Отсюда следует, что все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление.
3. Территория муниципального образования является целостной, т. е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого назначения и разных форм собственности на них.
4. Муниципальное образование определяется как населенная территория. Отсюда следует, что квалифицирующий признак муниципального образования ¾ наличие населения. Численность населения оказывается очень важным фактором, в зависимости от нее происходит, например, деление городов на мелкие, средние, крупные и т. п.
5. Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления.
6. В статьях 130-132 Конституции Российской Федерации закрепляется, что местное самоуправление может осуществляться в различных формах, но муниципальное образование должно обладать такими признаками, как муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления.
7. На территории муниципального образования желательно наличие необходимой для решения местных вопросов социальной и коммунальной инфраструктуры.
8. При определении территории муниципального образования целесообразно учитывать принципы территориальной и временной доступности оказываемых услуг. Очевидно, что, чем лучше транспортное сообщение, тем больше может быть территория муниципального образования.
9. При установлении территории муниципального образования нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения (например, скотоводство) и связанный с ним образ жизни (кочевое или хуторское хозяйствование). Действующее федеральное и региональное законодательство закрепляет обязательность учета национальных, исторических и иных особенностей и традиций соответствующей территории.
10. Единый для всех оптимальный размер территории муниципального образования установить невозможно.
В итоге можно сделать следующие выводы:
1) территория муниципального образования должна определяться на основе изучения и учета интересов проживающего на ней населения;
2) наличие интересов совместного проживания и хозяйствования ¾ основной фактор, определяющий единство территориального управления;
3) наиболее эффективно исполнение полномочий на минимально возможном уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость хозяйственного цикла предоставляемых населению социальных услуг.
Действие указанных выше факторов предопределяет целесообразность существования муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ не создавал необходимых для этого предпосылок. Миллионный город и сельсовет с численностью населения 2000-3000 человек имели одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся. Этот недостаток должен устранить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
10.3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ ¾ о территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации
Одна из центральных глав Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ¾ глава 2 ¾ посвящена территориальной организации местного самоуправления.10
В первую очередь законом перечисляются требования, в соответствии с которыми должны устанавливаться и изменяться границы муниципальных образований:
§ размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности проживающего здесь населения;
§ территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями; исключение составляют территории с низкой плотностью населения;
§ территории всех поселений, за исключением городских округов, а также межселенные территории, возникающие в районах с низкой плотностью населения, входят в состав муниципальных районов;
§ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
§ те или иные земли принадлежат к территории поселения независимо от форм собственности и целевого назначения этих земель;
§ в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
§ в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов; если в состав поселения входят два и более населенных пункта, то его границы устанавливаются с учетом пешеходной доступности административного центра данного поселения в течение рабочего дня для жителей указанных населенных пунктов;
§ границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности его административного центра в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав этого муниципального района.
В соответствии с законами субъектов Российской Федерации при установлении границ муниципальных районов указанные требования могут не применяться для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.
Существует и ряд ограничений при определении границ территорий:
§ границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;
§ территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
§ территория городского округа не должна входить в состав территории муниципального района;
§ границы муниципального района устанавливаются таким образом, чтобы органы местного самоуправления имели возможность решать вопросы местного значения межпоселенческого характера, а также осуществлять на всей территории муниципального района отдельные государственные полномочия, переданные указанным органам в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
§ границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
В Федеральном законе № 131-ФЗ определено, что территориями с низкой плотностью населения считаются такие территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, где плотность населения сельских поселений более чем в 3 раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, где плотность населения сельских поселений более чем в 3 раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечни субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой или ¾ соответственно ¾ с высокой плотностью населения, утверждаются Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и могут изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Какие городские поселения наделены по закону статусом городского округа?
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, обязательное условие для принятия решения о наделении городского поселения статусом городского округа ¾ это наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для того, чтобы:
§ органы местного самоуправления данного городского поселения могли самостоятельно решать вопросы местного значения (в масштабах городского округа) и осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные указанным органам в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
§ органы местного самоуправления муниципального района (муниципальных районов), прилегающего (прилегающих) к данному городскому поселению, могли самостоятельно решать вопросы местного значения (в масштабах муниципального района) и осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные указанным органам в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В статье 12 Федерального закона № 131-ФЗ закреплен следующий порядок изменения границ муниципальных образований.
1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти и в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения по изменению границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, ¾ путем выдвижения инициативы по проведению местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти по изменению границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Необходимо подчеркнуть, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
Итак, в соответствии с новым законом местное самоуправление будет осуществляться на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенные территории, возникающие в районах с низкой плотностью населения, входят в состав муниципальных районов. Таким образом, в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет двухуровневую модель, включающую в себя два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район. На их базе создается третий тип муниципальных образований ¾ городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет снять ряд накопившихся проблем, связанных с территориальной организацией местного самоуправления. Значительно упрощается механизм разграничения территорий по уровням муниципальных образований. Органы местной власти становятся существенно ближе к населению и получают объем полномочий, который, по мнению законодателя, будет посильным для реализации на каждом уровне территориальной иерархии. Однако уже при первом анализе положений нового Федерального закона нельзя не видеть и другую сторону этого процесса ¾ существенное увеличение общего числа не только муниципальных образований, но и муниципальных представительных органов, глав муниципальных образований и работников местных администраций. Между тем существенного увеличения финансовых ресурсов местного самоуправления пока не предвидится.11
_______________
1 Закон Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35.
Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.
2 Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством: учебное пособие. М.: Дело, 1998.
3 Там же.
4 Там же.
5 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.
6 Там же.
7 Там же.
8 Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством: учебное пособие. М.: Дело, 1998.
9 Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. М.: Дело, 1999.
10 Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.
11 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.
Вопросы для самоконтроля
1. Что представляет собой муниципальное образование как социально-экономический комплекс?
2. Перечислите виды хозяйств. Укажите, какое место среди них занимает муниципальное хозяйство.
3. Какие существуют точки зрения на определение понятия муниципального хозяйства?
4. Какова структура муниципального хозяйства?
5. Охарактеризуйте содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления.
6. Перечислите модели муниципальных хозяйств.
7. Какие ресурсы необходимы для развития муниципального хозяйства?
8. Дайте определение муниципального образования согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
9. Перечислите основные характеристики муниципального образования.
10. Как соотносятся между собой муниципальное образование и местное сообщество?
11. Опишите суть разных подходов к исследованию местного сообщества.
12. Перечислите особенности муниципальных образований.
13. Охарактеризуйте типологию муниципальных образований и ее современное состояние в Российской Федерации.
14. Назовите критерии систематизации муниципальных образований.
15. Перечислите основные типы муниципальных образований, существующих в Российской Федерации.
16. В чем заключаются проблемы установления оптимальной территории муниципального образования?
17. Назовите существующие модели территориальной организации местного самоуправления.
18. Перечислите принципы определения оптимальной территории муниципального образования.
19. Перечислите критерии определения оптимальной территории муниципального образования.
20. Какие положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвящены территориальной организации местного самоуправления?
21. Какие городские поселения, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, могут быть наделены статусом городского округа?
22. Каков порядок изменения границ муниципальных образований, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ?
23. Что, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, подразумевается под понятием «территория с низкой плотностью населения»?
24. Что, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, подразумевается под понятием «территория с высокой плотностью населения»?
25. Что, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, включается в состав территории поселения?