Система и модели организации местного самоуправления в РФ
В Конституции Российской Федерации (ст. 12) определено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 130 подчеркивается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., понятие «местное самоуправление» несколько расширено. Это есть «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».
Главная черта местного самоуправления - самостоятельность решения отнесенных к ведению местного самоуправления вопросов и под свою ответственность. Органы местного самоуправления и население отвечают за свои решения. Отметим двойственную природу местного самоуправления: с одной стороны, оно обладает признаками института государственной власти, с другой стороны, местное самоуправление имеет признаки самоорганизации граждан, общественного института.
Важнейшим элементом местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту жительства на части муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу, ему предоставляется право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции и законам Российской Федерации.
Система местного самоуправления – это совокупность организационно-правовых форм реализации местного самоуправления.
Систему местного самоуправления следует также определить как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе реализации управленческих функций. При этом следует иметь в виду, что сложившаяся система в одном муниципальном образовании совершенно независима от аналогичной системы другого муниципального образования.
Так, согласно Конституции РФ, местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами в различных организационных формах. По своему назначению эти организационно правовые формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет приведенные положения Конституции РФ в отношении организационно правовым формам прямого волеизъявления граждан, а также выборных органов при осуществлении населением местного самоуправления и определяет систему муниципальных органов.
На основании анализа вышеуказанных федеральных законов следует выделить основные уровни системы органов местного самоуправления:
- органы местного самоуправления;
- представительные органы местного самоуправления;
- исполнительные органы местного самоуправления;
- глава муниципального образования;
- иные органы и должностные лица местного самоуправления
На выбор той или иной структуры местного самоуправления оказывает влияние ряд факторов. Главными, на наш взгляд, являются следующие:
1) форма правления в стране (парламентская, президентская, смешанная).
2) процессы интеграции, дезинтеграции, степень руководства со стороны центра (уровень централизации) и степень контроля.
3) состояние законодательной базы, регламентирующей деятельность органов местного самоуправления.
4) финансово-экономическая база местного самоуправления;
Сочетание этих факторов является оригинальным для каждого субъекта Федерации, поэтому абсолютно идентичных систем местного самоуправления нет. Как известно, наиболее серьезные различия в структуре местного самоуправления касаются следующих положений:
- природы контроля, осуществляемого выборным представительным органом над исполнительной властью;
- степени вовлеченности избранных представителей в принятие исполнительно-административных решений;
Исполнительный орган местного самоуправления представлен администрацией муниципального образования, у руководства которой находится глава местной администрации. Она осуществляет непосредственное управление социально-экономическим развитием муниципального образования.
Исполнительные органы, в свою очередь, разделяются по характеру деятельности и компетенции:
— органы общей компетенции (глава муниципального образования и местная администрация в целом);
— органы специальной (отраслевой) компетенции (отделы, службы и управления местной администрации, например, управление сельского хозяйства, отдел здравоохранения и др.);
— органы функциональной компетенции (комитеты и службы, выполняющие соответствующие функции, имеющие межотраслевой характер, например, комитет по экономике, информационно-методический центр и др.).
В современной российской практике укрепляется исполнительская вертикаль. Круг полномочий представительных органов местного самоуправления, зачастую, имеет ограничения. Политику органа местного самоуправления определяет должностное лицо — глава администрации.
Наиболее удачной представляется следующая классификация моделей организации местной власти в Российской Федерации:
Первая модель. Местное сообщество избирает представительный орган (например, Думу) и главу администрации, который на основе единоначалия возглавляет местную администрацию. Функционально они разведены: Дума осуществляет функции представительства, нормотворчества, контроля, а администрация выступает исполнительно-распорядительным органом общей компетенции. Представительский потенциал главы администрации реализуется им в пределах полномочий администрации.
Вторая модель предусматривает введение должности главы муниципального образования, который, как и Дума, избирается непосредственно населением. Одновременно он выступает и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем и главой администрации. Эта модель сегодня широко распространена.
Третья модель устраняет организационную обособленность представительных и исполнительных органов за счет расширения полномочий главы муниципального образования по сравнению с теми, что заложены во второй модели. Здесь глава выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования, как глава администрации и как руководитель представительного органа. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов реализуется в том же виде, что и в первых двух моделях.
Четвертая модель принципиально повторяет третью, но с тем существенным отличием, что глава муниципального образования избирается не населением, а представительным органом.
Пятая модель. Модификация второй и третьей моделей. Избираемый всем населением глава муниципального образования соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя представительного органа. Функции главы администрации исполняет другое лицо, замещающее должность по контракту. В этой модели глава противопоставляется исполнительному аппарату местной власти — он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и Думы.
Шестая модель модифицирует вторую за счет избрания главы муниципального образования не населением, а представительным органом местного самоуправления.
Приведенные модели наглядно демонстрируют полномочия органов и должностных лиц, объем компетенции, распределение функций.
3. Муниципальная реформа: основное содержание, реалии и мифы.
Институт местного самоуправления, начиная с начала 90-х годов прошлого века, складывался сложно и противоречиво. Первый базовый закон о местном самоуправлении 1995 года (№154-ФЗ), равно как и нормы Конституции РФ, касающиеся организации местного самоуправления в стране, оказались фактически не выполненными. Во многих субъектах РФ, особенно в республиках, они просто нарушались. При этом у федерального центра не хватало политической воли, чтобы применить меры адекватного воздействия на нарушителей. К самым главным проблемам становления института местного самоуправления (к сожалению, эти проблемы остаются и усугубляются в настоящее время) можно отнести:
- отсутствие финансовой обеспеченности решения вопросов местного значения у большинства муниципальных образований,
- распространенность так называемых «рефинансируемых государственных мандатов», т.е. принятие решений (законов) органами государственной (федеральной и региональной) власти, реализация которых вместе с выделением необходимых ресурсов фактически возлагалась на органы местного самоуправления.
С принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (далее ФЗ-131) слово «поселение» потеряло привычный употребительный смысл как место расселения людей, как населенный пункт или как точка на географической карте. Теперь поселение, как городское, так и сельское, может состоять из нескольких населенных пунктов, а само слово «поселение» обозначает определенный тип муниципального образования и, соответственно, определенный статус этой территории, связанный с установленным «сверху» объемом полномочий органов местного самоуправления и ограниченными этим объемом финансовыми и материальными ресурсами.
Наряду с поселениями введено еще два типа муниципальных образований - муниципальные районы и городские округа. Для каждого типа муниципальных образований ФЗ-131 установил «свой» перечень вопросов местного значения («своё» ведение) в качестве законодательной основы для определения полномочий органов местного самоуправления, устанавливаемых в уставах соответственно поселения, муниципального района или городского округа. Причем ведение городского округа представляет собой совокупность перечней вопросов местного значения муниципального района и поселения.
Принципиальной позицией законодателя при проведении реформы являются ограничения видов и категорий имущества, которое может находится в муниципальной собственности. Правовая конструкция «может находится» означает, что разрешенные виды и категории имущества муниципальных образований могут изменяться только в сторону его сокращения, а решением вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заниматься не только непосредственно, но и организуя работу частного сектора с его финансовыми и материальными ресурсами, которые будут использоваться при предоставлении социальных услуг жителям муниципальных образований.
Новое федеральное законодательство (ФЗ-131 и иные законы, принятые для его реализации, а таковых уже более 200) предусматривает разные механизмы взаимодействия между районами и поселениями, с одной стороны, и между районами и городскими округами, с другой стороны, включая различную систему межбюджетных отношений. Связано это с тем, что, как уже отмечалось, любое поселение входит в состав одного из муниципальных районов. Жители поселения участвуют в формировании муниципальной власти не только своего поселения, но и района. В то же время городские округа в состав района не входят. Несмотря на то, что, с формальной точки зрения, любое муниципальное образование самостоятельно и автономно, фактически поселения во многом оказываются в зависимости от районной власти. Если же учесть недавнюю традицию иерархически выстроенной системы власти, синдром диктата района преодолевается с большим трудом. На современном этапе муниципальной реформы этот синдром является одним из серьезных препятствий реализации основных принципов организации новой системы муниципальной власти.
Возникшие в процессе реформирования местного самоуправления проблемы явились результатом, во-первых, «незнания России», т.е. отрывом реформаторов от реальной жизни российских регионов и муниципалитетов, а во-вторых, результатом неких общих представлений и идеологических догм, не прошедших проверку временем.
Вот некоторые мифологические позиции идеологов муниципальной реформы, которые стали препятствиями на пути развития института местного самоуправления:
1. Для того чтобы сформировать концептуально новую систему местного самоуправления необходимо кардинально поменять законодательную основу.
В результате ФЗ-131 не исполняется и нарушается так же, как и его «предшественник» - Федеральный закон 1995 года с тем же названием. Так, в регионах, провозгласивших полный переход на новую систему организации муниципального управления с 2006 года17, органы местного самоуправления поселений решают отнюдь не все вопросы местного значения, установленные для них федеральным законодателем. На основе соглашений, содержащих значительные нарушения, многие полномочия «добровольно-принудительно» передаются муниципальным районам. Примечательно, что изначально заложенная в концепцию реформы идеология единообразия выстраивания муниципалитетов, невзирая на историческое, экономическое и культурологическое разнообразие отдельных территорий, распространилась и на соглашения о передаче полномочий: вместо того, чтобы быть инструментом дифференциации подходов к полномочиям органов местного самоуправления, соглашения стали механизмом дальнейшей унификации.
2. Необходимо законом четко разграничить полномочия между всеми уровнями публичной власти, чтобы у каждого уровня раз и навсегда появились свои функции и своя зона ответственности.
При попытке реализовать этот миф, идеологи реформы фактически взяли на себя смелость разработать идеальную и, главное, статичную модель установления компетенции органов публичной власти. Такая попытка втиснуть всё многообразие жизнеустройства муниципалитетов в жесткие рамки разграничения полномочий органов власти потерпела полное фиаско: оба закона о публичной власти с момента принятия в 2003 году, корректировались более двух десятков раз. Их целью было перераспределение полномочий между органами региональной и муниципальной власти, а также между органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов.
В результате бесконечных поправок произошло нивелирование основного принципа идеологов о четкости разграничения полномочий. Возникло дублирование вопросов местного значения и установление совместного ведения муниципальных районов и поселений без закрепления базового принципа субсидиарности в качестве инструмента разграничения полномочий.
3. Нужно максимально приблизить местную власть к населению, чтобы проявился потенциал самоорганизации, и население стало активно участвовать в решении собственных проблем.
Здесь лишних комментариев даже не требуется – это одна из главных проблем любой политики, к сожалению, на практике, практически не решаемая.