Правотворчество субъектов федерации в области земельных отношений

Конституционные основания правотворчества субъектов Федера­ции в области земельных отношений являются основополагающей предпосылкой подготовки и принятия земельных актов субъектов Фе­дерации как источников права. К их ведению отнесено регулирование значительного количества земельных проблем.

КонституционныеВ предыдущих параграфах главы «Источни-

основания^ки земельного права» было показано место

правотворчестванормативных актов субъектов Российской

субъектов ФедерацииФедерации, в формировании земельно-пра-
в области земельных^в°^в°й системы, рассказано о порядке за-
отношенийключения договоров между ними, приведен

пример конкретного соглашения по вопро­сам земельных отношений. Нормативный массив субъектов Федерации занимает все большее место в регулировании землевладения и земле­пользования в Российской Федерации, имеет немало преимуществ и проблем и поэтому заслуживает дополнительного рассмотрения.

Определив основные принципы создания и функционирования Российской Федерации, рассмотрев предметы ведения России и со­вместного ведения России и ее субъектов, можно перейти к конститу­ционным положениям, закрепляющим соподчиненность и субордина­цию правовых актов субъектов РФ и актов РФ по вопросам земель­ных отношений, что и служит регулированию правотворчества субъектов РФ.

Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Россий­ской Федерации принимаются федеральные конституционные законы (предусмотренные в Конституции РФ) и федеральные законы, имею­щие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются феде­ральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Рос­сийской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъ­ектов они (субъекты РФ) обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Поэтому является естественным, что вне пределов ведения РФ, вне пределов совместного ведения РФ и ее субъектов все субъекты Российской Федерации осуществляют собст­венное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76 Конституции РФ).

Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные право­вые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным зако­нам, принятым в соответствии с Конституцией РФ: в случае проти­воречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. В то же время в случае про­тиворечия между федеральным законом и актом субъекта Федера­ции, изданным вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Рос­сийской Федерации.

ЗначениеФедеративное устройство страны имеет

и содержаниепервостепенное значение для функцио-

федеративногонирования земельного права ввиду мно-

устройствагообразия природных условий и истори-

ческих традиций, необходимости регио­нального управления земельными ресур­сами и учета сложившихся отношений к видам земельной собственности.

Конституцией Российской Федерации предусматривается верхо­венство федеральных законов на всей территории РФ. В то же время республики (государства) имеют свою конституцию и законодательст­во, а края, области, города федерального подчинения, автономная об­ласть, автономные округа имеют свой устав и законодательство.

Федеративное устройство России основано на ее государствен­ной целостности, единстве системы государственной власти, разгра­ничении предметов ведения и полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 4 и 5 Кон­ституции РФ).

Статус республики определяется Конституцией РФ и конституци­ей республики. Статус других субъектов РФ определяется Конститу­цией РФ и уставом этого субъекта Федерации, принимаемым законо­дательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ст. 66 Конституции РФ). О размежевании полномочий и предме­тов ведения достаточно полно говорилось в предыдущих параграфах, где излагалось содержание ст. 71 и 72 Конституции РФ.

На территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Система органов го­сударственной власти субъектов Федерации устанавливается ими само­стоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (здесь наглядно видно правовое значение принципов, закрепленных в Конституции).

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Рос­сийской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъ­ектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполни­тельной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнитель­ной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Эти положения конституционного (государственного) права необ­ходимы для дальнейшего понимания правотворчества субъектов РФ в области земельных отношений, уяснения его места в российской пра­вовой системе, в общей массе земельно-правовых актов и источников земельного права.

Правовые акты субъектов Федерации как источники земельного права

Реализацию компетенции субъектов РФ в сфере земельных отношений можно проил­люстрировать на нескольких примерах, де­монстрирующих формирование земельного права.

На примере решения Нижегородского областного Совета народ­ных депутатов «Об утверждении программы приватизации земли и ре­организации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской об­ласти» было начато реформирование сельского хозяйства по нижего­родской модели. По этому пути пошли многие хозяйства Ростовской, Рязанской, Орловской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законодательстве. Одобренный и распространенный нижего­родский способ решения земельного вопроса стал, таким образом, возможным прецедентом (рекомендацией) для других субъектов РФ.

Разработана и утверждена региональная Программа продолжения зе­мельной и аграрной реформ в агропромышленном комплексе Оренбург­ской области. В ее развитие приняты целевые программы «Плодородие», «Белок», «Селекционно-племенная работа», «Техническое перевооружение сельского хозяйства», «О поддержке фермерского сектора Оренбургской области» и др. Коллегия Минсельхоза России своим постановлением одобрила работу главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и создания организационно-правовых усло­вий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. С учетом накопленного опыта рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении, т. е. выступать застрельщиками принятия по­добных правовых решений.

Можно соглашаться или не соглашаться с теми или иными реше­ниями выхода из продовольственного кризиса, но фактом остается то, что субъектам Федерации по плечу подобные поиски, тем более что природные, в частности земельные, условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как развитость инфраструктуры, про­мышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, насыщенность интеллигенцией, состояние иных ком­понентов, влияющих на положение сельского хозяйства.

Во многих субъектах РФ их законодательство в области землеполь­зования, охраны окружающей среды, агропромышленного комплекса в значительной степени повторяет федеральное законодательство по этому же вопросу, что не вызывается необходимостью. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о крестьянском (фермер­ском) хозяйстве, где положения федеральных законов в основном про­сто дублируются. Правда, в Ленинградской и Московской областях, Чувашской Республике были несколько конкретизированы нормы фе­дерального законодательства. А в Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными актами устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных земельных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и име­ют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммер­ческих организаций, поскольку влияют на осуществление хорошо про­думанных отношений внутрихозяйственного расчета.

В деятельности субъектов РФ все большее внимание начинает уделяться защите прав земельной собственности, особенно через су­дебно-арбитражную деятельность. Так, в Республике Башкортостан ежегодно на 25% увеличивается количество рассмотренных споров по поводу защиты имущественных и земельных прав агропромышленных предприятий. Для предупреждения и пресечения земельных правона­рушений в республике издаются правовые акты, имеющие норматив­ное (не исчерпывающееся исполнением) значение.

Учитывая наличие в Башкортостане тысяч крестьянских (фермер­ских) хозяйств, здесь предпринимаются меры по поддержке малого предпринимательства, прежде всего в сельском хозяйстве: приняты Закон РБ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Республике Башкортостан», постановление Кабинета министров РБ «О мерах по развитию и государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов и их ас­социаций» (как видим, эти формы собственности и развития сельско­го хозяйства не противопоставляются друг другу, законодатель в лице субъекта РФ дает различным способам решения продовольственной проблемы зеленую улицу).

Законы субъектовУчитывая и используя свои полномочия, субъ-
Федерации^екты Федерации принимали свои земельные

о землезаконы прежде всего по вопросам, не урегули-

рованным федеральным законодательством.

В Республике Дагестан приняты Законы «О земле», «О земельной ре­форме», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражаются многие современные тенденции развития земельного права в направлении более рационального и социально справедливого использования земли, предупреждения и пресе­чения бюрократически-централизованного режима потребления национали­зированных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обуслов­ленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, тер­расное земледелие, многонациональный состав, уважение религии, старших). Закон Свердловской области о регулировании земельных отноше­ний от 6 декабря 1995 г. отразил и введение частной собственности на землю и сделок с землей. Этот правовой акт субъекта РФ регулировал режим несельскохозяйственных земель различных категорий более подробно, чем проекты федерального Земельного кодекса, восполняя пробелы в федеральном законодательстве.

Аналогичный закон был принят Воронежской областной Думой 25 мая 1995 г. В настоящее время осуществляется приведение этих и других законов субъектов Федерации в соответствие с Земельным ко­дексом РФ от 25 октября 2001 г.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации.

2. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / под ред.
С. А. Боголюбова. М, 1997, 2000.

3. Давид Р. Основные правовые системы современности. М.: Прогресс,
1988.

4. Правотворчество субъектов Российской Федерации. М.: Юстицинформ,
2000.

Глава 3 ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ