Коррупция как социальная и этическая проблема
Тема коррупции в последнее время постоянно обсуждается в средствах массовой информации, о ней говорят на всех этажах власти и управления. По уровню коррумпированности чиновников и "ангажированности" политиков Россия находится сегодня в десятке самых неблагоприятных стран мира.
Всем известно, насколько велика общественная опасность коррупции (рис. 7.1). По своим экономическим, социальным и политическим последствиям она может представлять реальную угрозу национальной безопасности государства, поскольку не только сопровождается огромными экономическими потерями для страны, подрывает эффективность всех видов правительственных решений и программ, но и существенно увеличивает и закрепляет имущественное неравенство, уменьшает доверие граждан к власти, разлагающе влияет на все стороны жизни общества, в том числе и на нравственное здоровье общества. По данным экспертов, только суммарные экономические потери от коррупции сегодня в России могут составить от 10 до 20 млрд долл. в год.
Рис. 7.1. Коррупция как социальная и этическая проблема
• Коррупция (от лат. corrumpere – растлевать) – термин, обычно обозначающий использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам.
Однако важны, как известно, не события, а явления. Важно не констатировать и даже не описать само событие, а познать истинную природу явления, выявить причины и условия, его порождающие. Но именно здесь среди ученых и практиков наблюдается значительное расхождение во мнениях. Существование коррупции признается всеми, но дальше единства в констатации данного факта дело не идет. Ни уровень коррупции в различных странах, ни ее значение не оцениваются учеными одинаково. Зачастую то, что воспринимается как коррупция в одной стране, не воспринимается как таковая в другой. Такое положение объясняется, во-первых, сложностью изучения коррупции как социального и этического явления; во-вторых, множественностью ее проявлений.
По мнению представителей неолиберализма, коррупция является одним из последствий существования теневого рынка в условиях чрезмерного вмешательства государства в экономику. Чем активнее государство вмешивается в экономику, чем больше оно устанавливает законов и норм, тем шире становится влияние бюрократии, а значит, повышается опасность развития "параллельных процедур" и "рынков", в которых осуществляются действия, не охваченные законом. С этой точки зрения, коррупция во многих современных странах возникает как некое функциональное противоядие чрезмерной регламентированности и обюрокраченности. Для доказательства этого тезиса обычно указывают на процессы, происходящие в бывших социалистических странах, правительства которых в ходе формирования рыночных экономических систем в некоторой степени придали легитимность теневому рынку, в противовес прежнему государственному вмешательству. Все это не могло не привести, особенно с учетом преобладания в правительствах групп, больше заинтересованных в своем личном, а не общественном благосостоянии, к возникновению мощного "черного рынка" государственных регуляторов (разрешений, лицензий и т.д.). Поэтому единственным выходом, позволяющим уменьшить размах коррупции в государстве, сторонники неолиберального подхода считают утверждение подлинного рынка, возвращение к принципам политического соперничества, экономической и социальной конкуренции.
С таким подходом не согласны те, кто именно в дерегулировании усматривает основную причину развития коррупции. С их точки зрения, в последнее время происходит размывание общественной этики, что в определяющей степени обусловлено утратой государством своего легитимного статуса представителя всеобщих интересов, эрозией общих ценностей в условиях господства частных интересов и погони за прибылью. Чрезмерный акцент на рыночных ценностях подрывает ценности государственной сферы, усиливает сомнение в значимости и эффективности действий государственных институтов, что, в свою очередь, помогает размыванию границ между частными и коллективными интересами, между государственной и частной сферами. В результате падает "моральная цена" коррупции: коррупция "в верхах" делает обычной практикой коррупцию на более низких уровнях и наоборот.
Серьезные расхождения существуют и в отношении понимания самого понятия "коррупция". В общепринятом смысле слова коррупция понимается как продажность общественных и политических деятелей, работников управленческих органов. В более узком "прикладном" значении – как злоупотребление служебным положением, непосредственное использование должностным лицом прав и полномочий в целях личного обогащения.
В принятом Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка понятие коррупции определено как совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение, всякий раз, когда имеет место действие или бездействие.
Споры вызывает прежде всего вопрос о том, нужно ли ограничиваться только юридическим определением коррупции или для ее осмысления и преодоления требуется более широкий социологический подход.
Преимущество чисто юридического определения коррупции заключается в том, что закон устанавливает четкие границы дозволенного и недозволенного, четко определяет, какие деяния подпадают под определение коррупции, устанавливает, что разрешено и что запрещено. Это позволяет частному лицу, политику, государственному или муниципальному служащему, особенно при отсутствии личной или коллективной этики, без больших колебаний или неуверенности определять для себя приемлемую линию поведения. Однако такой, строго говоря, позитивистский, юридический подход к определению коррупции порождает, как отмечает профессор парижского Института политических исследований И. Мени, две проблемы: одну чисто юридическую и другую – этическую.
• Уголовный кодекс РФ предусматривает два вида преступлений, связанных со взяточничеством: получение взятки (ст. 290) и дача взятки (ст. 291). Санкции предусматриваются как для тех, кто получает взятку (взяткополучатель), так и для тех, кто ее дает (взяткодатель).
Первая проблема связана с неточностью в самих законах. Нередко коррупцией называют то, что ею не является, и напротив, иногда явления, тесно связанные с коррупцией, не считаются уголовными правонарушениями. Так, например, с точки зрения уголовного права основанием для применения уголовных мер являются такие взаимоотношения "взяткодателя" (частного лица) с "взяткополучателем" (государственным служащим), когда первый из них пытается убедить второго нарушить свои служебные обязанности, чтобы помочь взяткодателю добиться своих целей. В то же время, как пишет И. Мени, наблюдения показывают, что сегодня все чаще эти взаимоотношения приобретают обратный характер. Предложение о взятке все чаще поступает не от предполагаемого взяткодателя, а от лица, которое по уголовному кодексу считается "пассивной" стороной (от взяткополучателя, политика или государственного служащего).
По мнению И. Мени, коррупцию следует рассматривать как своего рода параллельный механизм обмена, как "подпольный обмен" между двумя рынками – политическим (и/или административным) и экономическим (социальным). В этом своем значении коррупция нередко приобретает почти официальный статус, вытесняя рыночные механизмы или государственные процедуры, связанные с распределением благ и ресурсов. Существование такого обмена позволяет определенным людям получать от пего выгоды, исключаемые конкуренцией или применением жестких стандартов. Этот обмен всегда происходит в скрытой форме, так как нарушает общепринятые нормы закона и этики и приносит общие интересы в жертву частным (личным, корпоративным, групповым). Коррупционные действия возникают при соприкосновении частной и государственных сфер, в особенности в таких секторах, где государственное должностное лицо, принимающее решения, не сдерживается правилами, детально определяющими каждый его шаг. При отсутствии прозрачности и конкуренции действия, которые открывают участникам рынка доступ к общественным (государственным) ресурсам (контрактам, финансам, решениям) в привилегированной форме, могут обеспечить немедленно или в будущем коррумпированным должностным лицам материальные блага для них самих или для организации, в которой они служат. В государстве с преобладанием демократических законов у коррупции будет меньше шансов. И напротив, коррупция будет иметь место всегда, когда у лица, принимающего решения (государственного служащего или политика), есть определенная свобода маневра, будь то при оценке физического состояния лица, претендующего на повышение пенсии, при выборе "наилучшего контракта" или при принятии решений по размещению инвестиций.
Более существенным, однако, является то, что исключительно юридический подход не может дать полную и точную картину всего, что связано с проблемой коррупции, поскольку часто недооценивает значение этических принципов и ценностей, которые, в сущности, и лежат в основе репрессивных мер. Коррупцию нельзя свести к простому правонарушению, вроде нарушения правил дорожного движения или мелкой кражи. Здесь особенно важна этическая сторона дела. В конечном счете коррупция представляет собой попрание тех ценностей, которые лежат в основе демократической политико-административной системы: разграничение частных и государственных интересов, равенство граждан, прозрачность совершаемых действий и т.д. И наоборот, когда внимание сосредоточивается только на юридической стороне дела, то упускается из вида обоснование и цель репрессивных мер. При таком подходе вполне возможна ситуация, когда осуждается личная коррупция и в то же время оправдываются коррупционные действия, которые, как считается, работают на благо общества, способствуют продвижению реформ или вызваны стремлением помочь политическим партиям, играющим существенную роль в развитии демократического процесса.
Опыт большинства стран мира свидетельствует о том, что традиционные попытки победить или ограничить коррупцию только с помощью жестких правоохранительных мер не дают удовлетворительных результатов. По мнению многих ученых, такое положение дел объясняется тем, что коррупция реализуется в сфере действия сверхактивных факторов мотивации поведения человека – богатства и власти. По мнению некоторых исследователей, происходящий в коррупционной системе саморегулируемый обмен материальными ресурсами и информацией (управленческими решениями) наделяет эту систему способностью к самоорганизации и, следовательно, к устойчивому самосохранению. К тому же сами официальные запреты и санкции чаще всего являются предметом купли-продажи и, чем они строже, тем выше их цена. Такое положение дел заставляет многих говорить о бесполезности борьбы с коррупцией и даже о признании ее неизбежным явлением и легализации некоторых форм коррупционных отношений.
Все вышеизложенное подводит ученых и специалистов к необходимости рассмотрения коррупции как сложного общественного явления, развитие которого является одновременно и следствием, и причиной утраты обществом каких-то базовых факторов продуктивной социальной самоорганизации в том числе и в первую очередь нравственных регуляторов социальных процессов. Ученые обращают внимание на факт особенно активного развития коррупции в условиях системных политических и социально-экономических кризисов, когда общество переживает состояние морального вакуума и дезорганизации, которые всегда являлись питательной почвой для коррупции, сдерживавшей формирование конструктивных регуляторов и тем самым еще больше усугублявшей кризисные процессы.
Коррупция в органах государственной власти и управлении – явление, как уже говорилось, интернациональное, свойственное всем странам. Ни одно государство не может быть застраховано от коррупции уже потому, что она непосредственно связана с властью и порождается властью, обладание которой всегда сопряжено с опасностью злоупотреблений, с желанием воспользоваться служебным положением для извлечения личной выгоды. Однако если абсолютная победа над коррупцией в принципе невозможна, то ее масштабы и динамика, ее специфика во многом зависят от общих политических, социальных и экономических проблем страны и общества, без понимания и учета которых нельзя серьезно говорить о возможных путях борьбы с ней с целью ее ограничения.
Коррупция в России, как и в других странах, имеет свою историю, свои специфические условия и свои истоки. Ее возникновение и широкое распространение тесно связаны с традиционной для России огромной ролью государства в жизни общества (этатизм), которая всегда отличала ее от европейских стран, придавала государственному управлению по преимуществу бюрократический характер и, как следствие, вела к хроническому беззаконию. На протяжении веков российские чиновники вследствие ставшего традиционным отождествления бюрократического аппарата и государства не делали различия между частной и казенной собственностью. Они привыкли смотреть на государственное добро как на свое "кровное", примерять "государственный костюм" как свой личный, что неизбежно порождало различные формы мздоимства, взятки и коррупцию. С другой стороны, в условиях отсутствия контроля со стороны гражданского общества практически на всем протяжении существования монархии чиновники были единственными исполнителями и толкователями законов, принимая щедрые подарки от многочисленных просителей и искателей.
Не увенчалась успехом и историческая попытка изменить ситуацию, сделанная большевиками, громогласно заявившими о продажности старого режима и шедшими к власти под лозунгом "антибюрократической революции". При новом советском режиме коррупция и взяточничество в системе государственной службы не только не исчезли, но, напротив, приобрели невиданный общегосударственный масштаб. Помимо государственной монополии, неизмеримо расширившей по сравнению с прошлым сферу деятельности государственного аппарата и усилившей зависимость рядового обывателя от чиновников, немаловажными причинами роста коррупции в советской административной среде стали также режим секретности и закрытость новой правящей элиты, господство в новой системе
классового интереса над нравом, позволявшее творить произвол от имени "передового авангарда", и многое другое. Имея прямой доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, советская бюрократия использовала "монополию на дефицит" (как основу советской хозяйственной системы) в качестве важнейшего средства контроля над обществом и извлечения личной вы годы.
Такое положение дел в системе власти и управления в нашем недавнем прошлом не могло не повлиять на состояние и масштабы коррупции в современной России. Как отмечают специалисты, главной проблемой борьбы с коррупцией сегодня остаются трудности преодоления наследия тоталитарного режима и прежде всего медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти. К сказанному следует добавить и резкое падение в постперестроечные годы уровня развития экономики страны, распад идеологических скреп общества, стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой, неукорененность демократических политических традиций, а также ряд социально-психологических факторов, связанных с ощущением нестабильности у населения в целом и у государственных служащих, в частности. Так, неуверенность многих руководителей государственных органов в сохранении занимаемых должностей побуждает их использовать имеющиеся должностные возможности для обеспечения своего будущего вне государственных структур. Все это серьезно влияет на уровень коррупции в современной России, препятствует борьбе с этим социальным явлением.
По мнению большинства экспертов, для того чтобы успешно бороться с коррупцией, необходим комплексный подход, разработка целой системы мер, противокоррупционной стратегии государства. Ее основными составляющими должны стать:
• совершенствование законодательства и укрепление правоохранительной системы;
• ограничение монопольной власти должностных лиц в рамках существующей политической и бюрократической структуры;
• снижение роли правительства (государства) в экономике;
• социальная ориентация политики и государственной службы;
• укрепление независимых контрольных структур (Счетная палата, институт Уполномоченного по правам человека) и контроля со стороны институтов гражданского общества;
• восстановление и развитие в обществе базовых регуляторов социальных процессов (культура, традиции, нравственные ценности).
Другим не менее важным принципом борьбы с коррупцией должно стать ясное осознание того, что коррупцию как социальное явление истребить полностью невозможно и что ни один закон ни в одном государстве не остановил коррупцию. Именно на этом понимании должна строиться антикоррупционная политика государства. Такое понимание позволит: а) рассматривать борьбу с коррупцией не как очередную кампанию, а как обязательную составляющую общегосударственной политики; б) бороться не только с проявлениями коррупции, а в первую очередь против условий, порождающих факты коррупции.
Последнее положение особенно важно, если учесть весь предыдущий печальный опыт борьбы с коррупцией государственного аппарата в нашей стране, когда власти либо вообще отрицали понятие "коррупция" (заменяя его понятиями "взяточничество", "злоупотребление служебным положением" и т.д.), либо не в состоянии были устранить сами причины, порождавшие коррупцию, поскольку они по большей части коренилась в самих условиях существования системы. Так, советская политика отрицания рынка привела лишь к усилению коррупции как организатора теневой экономики, лишний раз доказав, что против законов развития общества бороться бессмысленно.
Изучение мирового опыта позволяет привести положительные примеры стран, которые если не победили коррупцию окончательно, то добились на этом пути значительных и убедительных успехов. К их числу относятся государства, как с англосаксонской, так и континентальной правовыми системами – США, Канада, Великобритания, Германия, Сингапур и др.
В последние годы в Российской Федерации был реализован ряд мер по созданию целостной системы антикоррупционного регулирования сферы государственной и муниципальной службы. В течение 2008–2009 гг. на федеральном уровне были приняты базовый антикоррупционный закон, антикоррупционные статьи в несколько законов, в том числе регулирующих государственную службу, пакеты указов Президента РФ, ряд нормативных актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.
В Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-Φ3 "О противодействии коррупции" были закреплены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, предусмотрены способы минимизации и/или ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В ст. 6 данного Закона, определяющей основные меры по профилактике коррупции, сформулированы положения запретительно-ограничительного характера в отношении государственной службы. В частности, указывается на необходимость предъявления квалификационных требований к государственным (муниципальным) служащим, устанавливаются основания для применения мер юридической ответственности вплоть до увольнения за непредставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
В развитие Закона были приняты несколько указов Президента РФ, в частности, от 18.05.2009 № 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей"; № 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"; № 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"; № 560 "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"; № 561 "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей, на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования".
Понимание борьбы с коррупцией как борьбы не столько с ее проявлениями, сколько с условиями, ее порождающими, выдвигает на первый план решение таких задач, как организация борьбы с коррупцией на всех ее уровнях; сужение поля условий и обстоятельств, благоприятствующих коррупции; влияние на мотивы коррупционного поведения; создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях и др.
В ряду связанных с этим неотложных мер специалисты называют: жесткий контроль зон коррупционного риска в государственных и муниципальных органах (службы приватизации, таможни, налоговые и правоохранительные органы и т.д.); гласность в сфере борьбы с коррупцией; социальную защиту государственных и муниципальных служащих; структурную стабилизацию государственной и муниципальной службы на основе отказа от непрерывных структурных преобразований.
Одним из важнейших условий ограничения коррупции в России может и должно стать повышение престижа государственной и муниципальной службы, что невозможно без формирования новой профессиональной этики в государственной и муниципальной службе, которая позволила бы оздоровить моральную обстановку в сфере государственной и муниципальной власти и управления и уменьшить вероятность совершения коррупционных действий.