Место и роль Европейского парламента в системе институтов Европейского Союза

Европейский парламент занимает особое место в институциональной системе ЕС. Принявший свое нынешнее наименование в 1962 г. (до этого существовала Общая ассамблея ЕОУС, а затем Ассамблея Европейских Сообществ), он выступает в роли представительного органа европейских интеграционных образований. Его статус, порядок формирования и функционирования регулируются ст. 14 ДЕС и ст. 223—334 ДФЕС. Однако его реальные роль и влияние на решение интеграционных проблем не вполне адекватны его формальному статусу. Важно, однако, что возникший первоначально в качестве чисто консультативного органа, выражающего лишь косвенно мнение общественности, он постепенно расширяет свои полномочия и степень участия в нормотворческом процессе и осуществлении контрольных функций.

Согласно ст. 14 ДЕС Европарламент состоит из представителей граждан ЕС. Это положение существенным образом отличает институциональную структуру Союза от схожих структур, функционирующих в рамках международных организаций. В этих последних подобного рода органы, как правило, состоят из официальных представителей, делегированных государствами — участниками международной организации. В рамках ЕС первоначально был воспринят аналогичный порядок формирования парламентской ассамблеи. Однако уже в 1976 г. было достигнуто соглашение о проведении прямых выборов в Ассамблею на основе применения всеобщего избирательного права. Правомерность этого решения активно оспаривалась различными политическими силами в ряде государств-членов. Во многих странах вопрос о соответствии такого решения национальным конституциям был передан на рассмотрение органов конституционного контроля. Однако в конечном счете право-

188 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 13. Европейский парламент

мерность этого решения получила всеобщее признание. В 1979 г. состоялись первые прямые выборы в состав Европейского парламента.

В соответствии с п. 5 ст. 190 Договора о Сообществе, пере^ смотренного Ниццским договором 2001 г., а ныне на основании ст. 223 ДФЕС Европарламент сам определяет свой статус и общие условия функционирования. Они закрепляются и детализируются в Регламенте Европейского парламента. Он принимается посредством специальной законодательной процедуры. Решение по вопросам финансового обеспечения депутатов принимается на основе принципа единогласия. В Регламенте дается сравнительно полное и детализированное изложение и закрепление основных параметров статуса и условий и порядка функционирования Европарламента, детальное описание его полномочий и порядка их осуществления, регламентируются отношения с другими органами и институтами ЕС и национальными парламентами государств-членов. Это весьма объемный документ, насчитывающий более 250 страниц. Он включает также 10 приложений.

Характеризуя статус Европарламента, необходимо обратить внимание на ту часть формулировки ст. 223 ДФЕС, которая предусматривает установление единой процедуры голосования. Пока она отсутствует. Для того чтобы решить вопрос, является ли действительно Европарламент представительным органом Союза, недостаточно указать лишь на процедуру его формирования, необходимо выяснить, какими именно полномочиями обладает этот институт и насколько эти полномочия соответствуют роли парламента как представительного учреждения.

Действующие правовые акты и практика подтверждают, что Европарламент, несмотря на расширение объема его полномочий, все еще остается преимущественно консультативным органом. Вместе с тем его статус претерпел заметные изменения по мере эволюции интеграционных образований. Главное из них — возрастающее участие Европарламента в жизнедеятельности Союза. Особенно заметно изменение роли парламента в законодательном процессе, а равно все более активное участие в формировании других институтов и осуществлении контрольных функций, в частности контроле над деятельностью Комиссии. Тем не менее Европарламент пока не стал главным законодательным органом ЕС и лишь частично обладает полномочиями, типичными для представительного учреждения.

Определенный шаг в направлении расширения парламентских основ функционирования институциональной структуры ЕС делает ДР. В разделе, провозглашающем демократические принципы жизнедеятельности Союза, закрепляется в качестве

«

основополагающего принцип представительной демократии. Он включает два слагаемых: 1) представительство граждан на уровне Союза через посредство Европарламента и 2) представи-ДрЯьство государств-членов в Европейском совете главами государств или правительств, которые занимают свои посты на основе национальных демократических процедур. Судя по итогам парламентских выборов 2009 г., в которых приняло участие явное меньшинство избирателей, пока далеко не все граждане ЕС уверовали в представительный характер Парламента и европейский парламентаризм.

Договор о реформе намечает определенное, хотя и весьма умеренное, расширение полномочий Европарламента. «Европейский парламент, — гласит ст. 14 ДЕС, — осуществляет совместно с Советом законодательные и бюджетные функции. Он осуществляет также функции политического контроля и консультативные функции. Он избирает Председателя Комиссии». Однако участие Европарламента в осуществлении законодательной функции практически не выходит за рамки общей законодательной процедуры. Речь идет скорее о новой терминологии, чем об изменении по существу. Не меняются бюджетная процедура и институт ответственности. Интересная новелла — избрание Европарламентом Председателя ЕК. Но такую формулу использовал Регламент Европарламента еще до выработки проекта ДР. Пожалуй, самая значительная перемена состоит в расширении сферы применения законодательных актов и повышении авторитета Европарламента, что может реально способствовать возрастанию его роли и значения в системе институтов ЕС, а в перспективе повышению доверия к этому институту со стороны населения Союза.

13.2. Порядок формирования Европейского парламента

Согласно ст. 14 ДЕС депутаты Европарламента избираются прямым всеобщим голосованием. Ряд существенных уточнений

|

в порядок избрания депутатов Европарламента вносятся ДФЕС. Общее определение круга лиц, участвующих в голосовании и наделяемых правом избирать и быть избранным в

190 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 13. Европейский парламент

Европарламент, соотнесено этим Договором с институтом гражданства ЕС. Последнее является производным от национального. Им обладают все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Правом избирать и быть избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Прак^ тика не только подтверждает факт участия в голосовании и пользования активным избирательным правом граждан одного государства-члена на территории другого государства-члена, но и знает случаи выдвижения и избрания кандидатов, состоящих в гражданстве другого государства — члена ЕС. Порядок осуществления права избирать и быть избранным устанавливается Советом, принимающим решение на основе единогласия по предложению ЕК и после консультации с Европарламентом. Общее число членов Европарламента равно 751 (750 + 1). Ни одно государство не может иметь более 96 и менее шести мест в Европарламенте. Состав Европарламента и квоты отдельных государств фиксируются Европейским советом по предложению Европарламента. Срок полномочий — пять лет. На основе специальной законодательной процедуры (СЗП) Европарламент устанавливает статус и общие условия отправления депутатских полномочий.

Учредительные акты предусматривают введение единообразного порядка проведения выборов в государствах — членах Союза. Соответственно, сам Европарламент разрабатывает проект нормативного акта, устанавливающего процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов. Первый такого рода акт был одобрен 20 сентября 1976 г. Согласно действующему ныне порядку решение о внесении изменений в избирательную систему должно содержать рекомендацию, адресованную всем государствам-членам, в соответствии с которой одобрение акта о выборах должно быть осуществлено на национальном уровне в порядке, предусмотренном действующими конституци онными процедурами.

До тех пор пока не принят единый избирательный закон, на уровне ЕС устанавливаются лишь общие принципы проведения выборов. Организация и процедура голосования регулируются

в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством. Во всех странах Союза выборы проводятся на основе пропорциональной системы. Это значит, что каждая политическая партия или иная организация, допущенная к участию в выборах, выдвигает список кандидатов и получает количество мест пропорционально числу собранных голосов. Следует, однако, иметь в виду, что пропорциональная система выборов имеет ряд разновидностей и применяется не-олинаково в различных государствах — членах Союза. Так, во Франции в соответствии с действующим законодательством вся страна делится на восемь избирательных округов. Список, предлагаемый избирателям, должен включать количество кандидатов, равное числу мест, подлежащих замещению. В ряде стран при применении пропорциональной системы действует заградительная оговорка, например в ФРГ, во Франции, в Испании и других странах. Свои особенности организации и проведения выборов, а равно подсчета голосов имеются практически во всех государствах — членах ЕС.

Каждое государство — член ЕС обладает в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест в Европарламенте было ограничено Амстердамским договором 1997 г. количеством, не превышающим 700 мандатов. Ницц-ский договор 2001 г. в преддверии расширения ЕС довел это число до 732, ДР — до 751. Максимальная квота для одного государства — 96, минимальная — 6.

Первые всеобщие прямые выборы в Европарламент прошли в 1979 г. Их периодичность соответствует сроку полномочий Европарламента, который составляет пять лет. Последние парламентские выборы, прошедшие в 2009 г., положили начало шестой легислатуре,

Условия неизбираемости или несовместимости мандата устанавливаются по общему правилу национальным законодательством государств-членов. Однако некоторые из постановлений, относящихся к несовместимости мандата, установлены нормативными правовыми актами Союза. Так, депутат Европарламента не может быть членом национального правительства, членом ЕК, судьей Суда ЕС, СОЮ и СГС, генеральным адвокатом, секретарем Суда либо являться должностным лицом одного из институтов ЕС в период выполнения им своих обязанностей. Досрочная вакансия депутатского мандата может иметь место в

192 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 13. Европейский парламент

силу кончины депутата, добровольной отставки независимо от мотивов и принудительной отставки, вызванной лишением депутатского мандата. Последнее решение выносится большинством голосов самими парламентариями. Замещение вакантного мандата производится на оставшийся срок полномочий.