Законодательство и правовые акты Европейского Союза

Важнейшим результатом интеграционной деятельности ЕС в юридической сфере стало формирование в его рамках новой наднациональной правовой системы, - "права Европейского Союза" (ранее - "права Европейских сообществ", или, кратко, "права Сообщества") - которая со временем приобрела автономный характер, обособившись от международного (публичного) права.

Именно посредством и на основе норм этой правовой системы реализуются интеграционные проекты ЕС во всех областях общественной жизни: начиная от принципов единого экономического пространства ("общего", затем "внутреннего" рынка ЕС) и заканчивая законодательством о визах, убежище, борьбе с преступностью или иных мерах в рамках "пространства свободы, безопасности и правосудия" ЕС. Право Европейского Союза, таким образом, предстает перед участниками общественных отношений как юридический инструмент объединения Европы, как "интеграционное право".

Важно также, что в силу внутренних особенностей, присущих этой правовой системе (в частности, в силу принципа прямого действия права ЕС, сформулированного Судом Европейских сообществ еще в 1963 г.), ее нормы способны наделять правами и обязанностями не только государства-члены ЕС, но и непосредственно граждан, иных физических и юридических лиц, проживающих, находящихся или осуществляющих свою деятельность в Европейском Союзе.

Источниками права Европейского Союза, выступают, с одной стороны, учредительные документы ЕС и документы, вносящие в них изменения или дополнения ("первичное право"), с другой стороны законодательство и иные акты институтов и органов Союза ("вторичное", или "производное" право). Правотворческую роль в ЕС играет также судебная практика, формулируемая в решениях Суда Европейских сообществ и подчиненных ему трибуналов ЕС.

Лиссабонский договор 2007 г. подтверждает и сохраняет эту систему источников в целом. В то же время, он подвергает реформированию ее отдельные элементы:

- ядром первичного права "нового" Союза будут выступать два учредительных документа ("Договоры") - Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза - в содержание которых включено большинство положений проекта Европейской конституции 2004 г.;

- судебная практика (прецедентное право) ЕС отныне будет формироваться Судом Европейского Союза при сохранении преемственности в отношении старых прецедентов, сформулированных за истекшие полвека Судом Европейских сообществ;

- ранее изданные правовые акты институтов Европейского Союза, в которых сосредоточена наибольшая часть норм права ЕС, также останутся в силе (к началу 2007 г. общий объем подобных актов и других источников "вторичного права", изданных в рамках "старого" ЕС, составлял более 92 000 страниц!).

С другой стороны, система правовых актов, которые будут издаваться институтами ЕС от лица "нового" Союза, претерпит некоторые изменения, а именно, станет более простой и логичной. Это упрощение произойдет благодаря ликвидации "структуры трех опор", характерной для "старого" ЕС, и, как следствие, исчезновению специфических правовых инструментов, которыми ранее оформлялись мероприятия Союза в рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере ("общая стратегия", "общая позиция", "общая акция", "рамочное решение" и др.).

В качестве правовых актов "нового" Европейского Союза будут выступать пять видов документов, которые ранее издавались в рамках первой опоры "старого" Союза (от лица Европейского сообщества и Евратома).

К ним относятся (статья 288 Договора о функционировании Европейского Союза):

- регламент (от французского rиgle: правило, норма) нормативный акт, который имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Посредством регламентов институты Союза производят унификацию национального права (то есть введение единых правил поведения в конкретной сфере жизни или по отдельным вопросам), а сами регламенты фактически выступают как "законы" ЕС в материальном смысле этого слова;

- директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована (в подавляющем большинстве случаев директивы адресуются сразу всем государствам-членам), в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными инстанциями сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата, предписанного директивой.

Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального права государств-членов (то есть установления общих "рамок" правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия).

Если сравнивать директиву с регламентом-"законом", то ее можно уподобить "основам законодательства", которые действуют не напрямую, а нуждаются в трансформации во внутреннее право государств-членов. Трансформация директивы (франц., англ.: transposition) представляет собой приведение государствами-членами своего законодательства в соответствие с ее нормами путем принятия, изменения или отмены национальных законов и подзаконных актов. О принятых мерах в обязательном порядке извещается Комиссия (она, напомним, осуществляют функцию надзора за соблюдением права ЕС).

Процесс трансформации директивы должен быть завершен в течение зафиксированного в ней срока, который определяется в каждом подобном акте путем указания на календарную дату: "Государства-члены принимают необходимые законодательные, регламентарные и административные положения, чтобы обеспечить свое соответствие настоящей директиве не позднее ...".

В случае неисполнения обязанности по трансформации директивы государства-члены привлекаются Комиссией к ответственности перед Судом Европейского Союза. Эта ответственность в итоге может выразиться в наложении на них денежных санкций (единовременная сумма штрафа и/или пеня).

В свою очередь, граждане и юридические лица, которых директива наделяет правами, могут в подобном случае отстаивать их в судебных спорах с государственными органами и учреждениями, а также требовать от государства-нарушителя (государства, не исполнившего свою обязанность по трансформации директивы) компенсации причиненного вреда;

- решение также выступает юридически обязательным актом институтов ЕС, однако оно имеет иное предназначение, чем регламент или директива (не предназначено служить инструментом унификации или гармонизации национального права).

С учетом практики "старого" ЕС, а также ввиду ликвидации "структуры трех опор" в "новом" Союзе Лиссабонский договор 2007 г. несколько расширил определение рассматриваемого вида правовых актов по сравнению с характеристикой "решения", которая содержалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. (в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества, затем в Договоре об учреждении Европейского сообщества).

С одной стороны, как и ранее в Сообществе, решения от лица "нового" Союза могут издаваться в качестве индивидуальных актов, то есть источников предписаний, адресуемых конкретным субъектам - государствам-членам или частным лицам (например, решения Комиссии о наложении штрафов на предприятия).

С другой стороны, посредством решений отныне могут оформляться иные юридически обязательные предписания (в том числе нормативные), не направленные на унификацию или гармонизацию национального права.

В частности, на основе подобных решений в "новом" Союзе должны осуществляться все меры в сфере общей внешней политики и политики безопасности (вместо издававшихся в "старом" ЕС общих стратегий, позиций, акций). В решениях также могут содержаться положения о финансовых или иных практических мероприятиях ЕС. Наконец, посредством решений должны регулироваться некоторые организационные вопросы, включая уточнение или изменение отдельных положений учредительных документов (например, решения Европейского совета, указанные выше);

- рекомендация и заключение ЕС, в отличие от вышеперечисленных актов, не обладают юридически обязательной силой. Рекомендация служит инструментом для выдвижения предложений, заключение для изложения официальных позиций институтов ЕС по определенным вопросам. Совет и Комиссия обладают неограниченным правом издания рекомендаций (статья 292 Договора о функционировании ЕС); другие институты могут издавать их в случаях, предусмотренных учредительными документами.

В зависимости от (1) субъектов (институтов), издающих регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения ЕС, (2) юридической силы этих документов (обязательная или рекомендательная) и (3) процедуры их принятия (законодательная или нет), правовые акты "нового" Союза классифицируются на две категории: законодательные и незаконодательные акты.

Понятие "законодательные акты" впервые включено в учредительные документы ЕС Лиссабонским договором 2007 г., заимствовавшим его из проекта Европейской конституции 2004 г.. Правовой акт "нового" Союза относится к категории законодательных, если он отвечает трем признакам (статья 289 Договора о функционировании ЕС):

- во-первых, юридическая форма: регламент, директива или решение, то есть акты, имеющие юридически обязательную силу. Рекомендации и заключения как документы, не имеющие подобной силы, законодательными актами ЕС не признаются;

- во-вторых, принимающие субъекты (институты): Европейский парламент и Совет. Если документ издан в форме регламента, директивы или решения, но каким-либо другим институтом (например, Европейским советом, Комиссией или Европейским центральным банком), то он не считается законодательным актом;

- в-третьих, правотворческая процедура: "обычная законодательная процедура" или "специальная законодательная процедура". Первая, напомним, состоит в совместном принятии документов Европейским парламентом и Советом Европейского Союза. Вторая имеет несколько разновидностей и предполагает издание актов единолично Европарламентом после консультации или с одобрения Совета либо, чаще, Советом после консультации или с одобрения Европарламента.

Выбор разных видов законодательных процедур определяется уполномочивающими статьями учредительных документов для каждого конкретного вопроса ведения ЕС. Например, меры по созданию европейских правоустанавливающих документов на интеллектуальную собственность (европейские патенты и др.) принимают "Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой", то есть являются законодательными актами (первый абзац статьи 118 Договора о функционировании ЕС). Правила использования языков в этих документах ("лингвистические режимы") определяет единолично Совет, "постановляя в соответствии со специальной законодательной процедурой ... после консультации с Европейским парламентом" (второй абзац статьи 118 Договора о функционировании ЕС). Следовательно, данные правила тоже оформляются законодательными актами Союза.

Напротив, если Европейский парламент и/или Совет принимают меры по вопросам, где учредительные документы не предусматривают применение законодательной процедуры, то изданные ими правовые акты не считаются законодательными. Например, законодательными актами не являются регламенты или иные меры, посредством которых Совет фиксирует пошлины общего таможенного тарифа ЕС (статья 31 Договора о функционировании ЕС). Аналогичным образом, не считаются законодательными актами регламенты или директивы о применении правил добросовестной конкуренции (запрет картельной практики и злоупотребления доминирующим положением), издаваемые Советом после консультации с Европейским парламентом (параграф 1 статьи 103 Договора о функционировании ЕС).

В порядке напоминания отметим, что в целях более четкого и наглядного разграничения законодательных и незаконодательных актов ЕС проект Европейской конституции 2004 г. предусматривал для каждой категории правовых актов ЕС специальные формы: "европейские законы" (вместо регламентов) и "европейские рамочные законы" (вместо директив) - для законодательных актов; и "европейские регламенты", "европейские решения", "рекомендации" и "заключения" - для незаконодательных актов. При подготовке Лиссабонского договора 2007 г. термин "закон", делающий Союз слишком похожим на государство, был исключен, и для законодательных актов были сохранены прежние наименования.

К числу "незаконодательных актов" Союза в соответствии с Лиссабонским договором 2007 г. относятся:

- юридически обязательные акты (регламенты, директивы, решения) Европейского парламента и Совета, для принятия которых учредительные документы не предусматривают использования общей или специальной законодательных процедур (примеры см. выше);

- юридически обязательные акты других институтов Союза: регламенты, директивы, решения Европейской комиссии, регламенты и решения Европейского центрального банка; решения Европейского совета;

- рекомендации и заключения как акты, не имеющие юридически обязательные силы, независимо от принимающего института.

Среди незаконодательных актов учредительные документы "нового" Союза дополнительно выделяют две специальные подкатегории документов, принимаемых на основании, в дополнение или во исполнение законодательных актов:

- "делегированные акты": юридически обязательные акты общего действия (регламенты, директивы или решения, не указывающие адресатов), издаваемые Комиссией на основании полномочий, которые предоставлены (делегированы) ей в законодательном акте Европейского парламента и/или Совета. Подобные акты могут дополнять и даже изменять отдельные положения законодательного акта, но лишь на условиях и пределах, зафиксированных в его тексте (статья 290 Договора о функционировании ЕС);

- "исполнительные акты": акты, принимаемые Комиссией или, в отдельных случаях, Советом в целях обеспечения единых условий претворения в жизнь (исполнения) регламентов, директив, решений ЕС. Полномочия по изданию таких документов должны быть определены в акте, во исполнение которого они принимаются (в "базовом" регламенте, "базовой" директиве, "базовом" решении). Кроме того, Европарламент и Совет в форме регламента должны установить общие принципы осуществления подобных исполнительных полномочий Комиссией (параграфы 2 - 4 статьи 291 Договора о функционировании ЕС).

В наименовании делегированных и исполнительных актов ЕС в обязательном порядке должно использоваться слово "делегированный" или "исполнительный" (например, "Делегированный регламент Комиссии о ...", "Исполнительное решение Совета о ...").

Разграничивая две категории правовых актов ЕС, учредительные документы Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г., как и ранее проект Европейской конституции 2004 г., не устанавливают принципа верховенства законодательных актов Европарламента и Совета над незаконодательными актами этих и других институтов.

Подзаконный характер, безусловно, имеют делегированные и исполнительные акты - как минимум, в отношении того законодательного акта, на основании или во исполнение которого они приняты. Однако подобный вывод не может быть применен к незаконодательным актам, если они издаются непосредственно на основании учредительных документов Союза (например, решения Европейского Совета или Совета по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

Отсюда не исключена ситуация, когда законодательный регламент или законодательная директива, принятые Европарламентом и Советом, будут отменены Судом Европейского Союза на том основании, что они противоречат, например, регламенту или решению, изданному Европейским центральным банком или Европейским советом в рамках своих полномочий, предусмотренных другими статьями Договора о Европейском Союзе или Договора о функционировании Европейского Союза.

Лиссабонский договор сохранил для "нового" Союза сложившиеся принципы мотивирования правовых актов, их опубликования и вступления в силу. В качестве официального печатного органа ЕС по-прежнему будет выступать "Официальный журнал Европейского Союза" (статьи 296 и 297 Договора о функционировании ЕС);

Новая ("лиссабонская") редакция учредительных документов Европейского Союза также оставила открытым вопрос об актах, иных чем институты органов и учреждений ЕС, то есть тех элементов механизма управления Европейского Союза, которые не являются частью его "институционального механизма" и потому не уполномочены издавать от его имени правовых актов: акты Европейского омбудсмана, Экономического и социального комитета, Комитета регионов, Европола, Евроюста, европейских агентств и др.

Как и в "старом" Союзе, постановления этих инстанций по-прежнему будут оформляться "решениями sui generis" (особого рода) либо выступать в форме их "заключений", "резолюций", "деклараций" и т.п.

Подобные документы, соответственно, не признаются в качестве "правовых актов Союза" в значении статьи 288 Договора о функционировании ЕС. В современной доктрине в этой связи их называют "актами, не предусмотренными Договорами", "актами вне номенклатуры", "непоименованными", "нетипичными" актами или "актами особого рода".

То же самое относится к актам институтов, которые издаются в не предусмотренных учредительными документами формах, то есть приняты в иной форме, нежели регламент, директива, решение, рекомендация, заключение. В настоящее время это, например, "резолюции" Европейского парламента и Совета; "сообщения", "белые книги", "зеленые книги" Европейской комиссии, "кодексы поведения" и др.

Упомянутые документы, как правило, способны обладать только рекомендательным действием. Тем не менее, они могут порождать обязательные юридические последствия в случае, если это прямо предусмотрено в учредительных документах или правовых актах ЕС. При необходимости, их оспаривание допускается в Суде Европейского Союза.

Данное условие выполняется, в частности, применительно к "ориентирам" Европейского центрального банка (статьи 12.1 и 14.3 Протокола об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка). "Ориентиры" ЕЦБ могут содержать нормы права, но, подобно директивам, адресуются государствам-членам (точнее, национальным центральным банкам государств-членов, перешедших на евро, для которых имеют обязательную силу).

Особый статус имеют "внутренние регламенты", устанавливающие внутренние правила организации и деятельности коллегиальных институтов, органов, учреждений ЕС. В отличие от обычных регламентов ЕС (общеобязательных нормативных актов прямого действия), положения внутренних регламентов не могут возлагать обязанности на третьих лиц, но могут наделять их правами по отношению к соответствующему институту, органу, учреждению, например, правами в области доступа к их документам.

Наконец, следует упомянуть "межинституционные соглашения", являющиеся договорными актами институтов Союза. Подобные соглашения, как правило, имеют трехсторонний характер (заключаются между Европейским парламентом, Советом Европейского Союза и Европейской комиссией) и содержат правила, регулирующие их взаимодействие в разных сферах деятельности ЕС.

В учредительных документах "нового" Союза (статья 295 Договора о функционировании ЕС) впервые предусмотрено, что межинституционные соглашения между упомянутыми институтами могут иметь юридически обязательный характер.

Систему и классификацию правовых актов институтов, органов и учреждений "нового" Европейского Союза суммирует следующая схема: