Систематизация законодательства

В обществе действует огромная масса различных правовых норм и нормативных актов. Чтобы проще было ориентироваться в них, необходимо постоянно приводить их в определенную систему. Такая деятельность выражается в систематизации законодательства.

Систематизация НПА (Законодательства) – это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование правовых норм.

В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются или изменяются устаревшие нормы и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по определенным системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.

Значение систематизации заключается:

- во-первых, в том, что она выступает формой совершенствования дей­ствующего законодательства. Анализ и оценка нормативных актов, группи­ровка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне еди­ной системы актов являются необходимыми условиями эффективности право­творческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов и коллизий в действующем законодательстве;

- во-вторых, обеспечивает дальнейшее развитие и оптимизацию систе­мы законодательства. Законодательство не может рассматриваться как меха­ническая совокупность законодательных и иных актов. Оно представляет собой системно организованный нормативно-правовой массив со своей структурой, внутренними частями и связями. Специфика построения и развития системы законодательства заключается в том, что при принятии каждого нового норма­тивного акта законодатель должен не только исходить из характера решаемых им задач, но и учитывать наличие на момент принятия данного акта действую­щего законодательства. Следовательно, при включении законодателем нового нормативного акта в уже существующую систему важно избежать различного рода дисфункций, способных вызвать дисбаланс системы и тем самым снизить ее эффективность. Чтобы не плодить массу «лоскутных» актов, нормативных «обрезков», нужно идти по пути их объединения, укрупнения, одновременно приводя этот материал в научно обоснованную систему. В этой связи постоян­ная систематизаторская работа по выявлению и решению проблем правового регулирования создает условия для формирования стройной, сбалансирован­ной, стабильной и в то же время динамичной системы законодательства;

- в-третьих, систематизация создает условия для удобства использования законодательства в юридической практике. Она обеспечивает благоприятные условия при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать нормативные положения. Четкость и доступность законодательства, ясность правовых предписаний является важной предпосылкой для принятия правильных, обоснованных правоприменительных решений, позволяет опти­мально достичь целей правового регулирования.

В настоящее время используются такие формы систематизации НПА:

I) кодификация; II) инкорпорация; III) консолидация IV) учет.

Важно отметить, что систематизаторская работа по упорядочению законо­дательства становится все более актуальной именно в современный период раз­вития Российского государства, когда процесс первоначального накопления за­конодательного массива практически завершен.

Если говорить об общей оценке современного российского законодатель­ства, то, как отмечают многие авторы, она едва ли может быть положительной как по линии качественных, так и количественных показателей. Действующее законодательство несистемно, противоречиво, излишне декларативно и чаще всего не снабжено механизмом реализации. Явно недостаточно внимания уде­ляется обеспечению внутренней согласованности, беспробельности и научной обоснованности принимаемых законов. Заметно отстают темпы «расчистки» старого законодательства и приведения его в соответствие с новыми законами.

Следовательно, если сейчас активно не заниматься упорядочением накоп­ленной нормативной базы, то в перспективе это выразится в дальнейшем сни­жении эффективности правового регулирования. Отмечая значение всех форм

систематизации, необходимо подчеркнуть, что приоритет в этом процессе должны иметь методы объединения, укрупнения нормативных актов, направ­ленных на повышение уровня кодифицированности законодательства, сбалан­сированности его системы.

I. КОДИФИКАЦИЯ – это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного НПА, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений.

В процессе кодификации в проекте создаваемого акта включаются действующие нормы, не утратившие своего значения, и вновь созданные нормы, которые вносят качественные изменения в регулирование определенной области общественных отношений.

Признаки кодификации:

1) кодификационной деятельностью занимаются только компетентные правотворческие органы на основании Конституционных или других законных полномочий;

2) В результате кодификации создается новый НПА, включающий нормы, существенно отличающийся от ранее действовавших;

3) Кодификационный акт является сводным актом, так как в нем сводятся воедино нормы, находившиеся ранее в различных актах, но регулировавшие одну и ту же область общественных отношений;

4) Кодификационный акт является основным среди актов, которые действуют в определенной сфере общественной жизни;

5) НПА, созданные в результате кодификации, рассчитаны на длительное регулирование общественных отношений. Они учитывают возможные изменения в общественной жизни и способны регулировать более совершенные общественные отношения, которые могут возникнуть в будущем.

Кодификация – это наиболее сложная и совершенная форма систематизации законодательства, имеющая правотворческий характер. Посредством ее создается единый, юридически и логически цельный внутренне согласованный НПА.

За последнее десятилетие приняты и вступили в силу 23 федеральных кодекса. Кодификация интенсивно осуществ­ляется и на уровне субъектов Российской Федерации.

ВИДЫ КОДИФИКАЦИИ:

В зависимости от степени охвата нормативного массива, подлежащего ко­дификации, различают следующие ее виды:

1) всеобщая кодификация, предполагающая создание согласованной сис­темы кодифицированных актов страны по типу «Кодекса кодексов». Однако для Российской Федерации - это задача, рассчитанная на длительную пер­спективу;

2) комплексная (межотраслевая) кодификация, предполагающая система­тизацию массивов законодательства межотраслевого характера по широким ос­нованиям: сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или соци­ально-культурного строительства. Результатами такой кодификации выступа­ют, например, Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.;

3) отраслевая кодификация, охватывающая ту или иную отрасль (подот­расль) законодательства (Гражданский, Уголовный, Трудовой, Семейный ко­декс и т. д.);

4) институциональная кодификация, предполагающая принятие актов, ре­гулирующих тот или иной правовой институт (Налоговый, Лесной, Таможен­ный кодексы и т. д.).

Результатом процесса кодификации всегда выступает новый сводный акт, который может иметь различные правовые формы.

Кодификационные акты по своему содержанию и наименованию подразделяются на виды:

1. Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов РФ. В отличие от ряда зарубежных стран (Великобритания, Швеция, Канада, Финляндия и др.), где конституция выражена в совокупности не связанных ме­жду собой законов, в России действует кодифицированная Конституция, пред­ставленная в виде единого акта, обладающего высшей юридической силой и ре­гулирующего наиболее важные общественные отношения между личностью, обществом и государством.

2. Основы законодательства - форма кодификации, характерная для фе­деративных государств. Будучи актом федерального законодательства, Основы осуществляют общее регулирование по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Проведение кодификации в форме Основ, как правило, предполагает по­следующее создание относительно самостоятельной системы нормативно-правовых актов разного уровня (федерального и регионального), так как в Ос­новах обычно не содержится детального регулирования тех или иных общест­венных отношений, а устанавливаются главные, наиболее важные положения, составляющие принципы правового регулирования определенной сферы.

В настоящее время действуют Основы законодательства Российской Феде­рации «Об охране здоровья граждан» от 22 августа 1993 г.; «О нотариате» от 11 февраля 1993 г.; «О культуре» от 9 октября 1992 г.

3. Наиболее распространенный вид кодификационного акта - это кодекс. Кодекс представляет собой крупный сводный акт, который либо полностью по­глощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс), либо содер­жит основную по объему, самую важную часть таких норм (Гражданский ко­декс, Трудовой кодекс). Наряду с нормами-принципами и нормами-дефини­циями в кодексах формулируются также нормы непосредственного регулиро­вания, конкретные варианты поведения, которые составляют основное их со­держание.

4. Законы сводного характера. Наряду с отраслевыми или комплексными кодексами значение кодифицированных актов имеют также сводные законы, объединяющие, как правило, более узкую группу правовых норм, но с четко определенным предметом регулирования. Такие кодифицированные законы характерны, прежде всего, для различных подотраслей и институтов права. В этом случае кодификационный акт может приниматься в форме закона без дополнительного наименования (например, законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об основах государственной службы», «Об охране окружающей природной среды», «О судебной системе» и т. д.). Отнесение того или иного за­кона к разряду кодификационных определяется в зависимости от его содержа­ния, объема и сферы регулирования им общественных отношений, направлен­ности на объединение действующих норм и одновременное внесение норма­тивных новелл.

5. Сводные подзаконные акты. Наряду с законодательными кодифициро­ванными актами широкое распространение имеют и сводные акты подзаконно­го нормативного регулирования — положения, уставы, правила.

Основная задача данных актов заключается в комплексном регулировании:

- правового положения определенных органов и учреждений (например, Положение о службе в органах внутренних дел РФ, Устав ЦБ РФ и др.);

- той или иной сферы деятельности (Устав железных дорог, Устав внут­реннего водного транспорта, Правила дорожного движения и др.).

II. ИНКОРПОРАЦИЯ – представляет собой объединение в сборники или собрания действующих НПА в определенном порядке без изменения содержания.

В результате инкорпорации производится внешняя обработка действующего законодательства:

1. НПА – располагаются в определенном порядке: алфавитном, хронологическом или предметном – т.е. их внешняя упорядоченность;

2. Содержание НПА не изменяется. В них не включаются лишь те нормы, которые отменены в законном порядке или признаны утратившими силу.

Инкорпорацию производит систематизирующий орган (например: Министерство юстиции), не имеющий полномочий отменять, изменять или устанавливать правовые нормы. В сборнике могут лишь отразиться изменения и дополнения, которые уже сделаны правотворческим органом.

Для уяснения сущности инкорпорационной деятельности немаловажное значение имеет ее классификация, которая может осуществляться по различ­ным основаниям.

I. В зависимости от субъектов инкорпорации, а также юридической зна­чимости издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация де­лится на официальную и неофициальную.

1. Официальная инкорпорация – это упорядочение правовых норм путем издания компетентными органами сборников действующих НПА. Издаваемые этим органом сборники законодательства имеют официальный характер. Хотя они не являются источниками права, однако на них можно ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

Примерами официальной инкорпорации могут служить: Собрание законо­дательства Российской Федерации, Бюллетень нормативных актов федераль­ных органов исполнительной власти РФ и др.

2. Неофициальная инкорпорация – это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами (учебными заведениями, ведомствами, учеными и практиками) без специальных на то полномочий правотворческих органов. Официальной формой опубликования они не являются, поэтому на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

3.Характеризуя значимость инкорпорационной деятельности отдельных субъектов, в литературе иногда выделяется промежуточная разновидность ин­корпорации - официозная, или полуофициальная, которая представляет собой издание сборников законодательства по поручению правотворческого органа специально уполномоченным на то органом (например, Министерством юсти­ции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник), и потому тексты помещенных в нем актов не приоб­ретают официального характера.

II. В зависимости от характера расположения материала инкорпорационные сборники можно разделить на хронологические и тематические.

1) Хронологическая инкорпорация – это такая форма систематизации, при которой упорядочение НПА производится по времени их опубликования и вступления в законную силу (например «Собрание актов Президента и Правительства РФ»). При хронологической инкорпорации каждый НПА имеет порядковый номер, его наименование, год, месяц, день издания, а т.ж. номер статьи.

2) Систематическая инкорпорация (предметная) – представляет собой упорядочение действующих НПА по предметному признаку, т.е. по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности (по видам и сферам – финансы, оборона страны, образование, уголовная ответственность, общественные организации и др.).

III. В зависимости от объема охватываемого нормативного материала различают полную (генеральную) и частичную инкорпорацию.

1) Наиболее сложный, трудоемкий вид инкорпорации - это полная (гене­ральная) инкорпорация, которая предполагает включение в собрание всего за­конодательства страны (федерального). Кроме того, генеральная инкорпорация может осуществляться и на уровне субъектов Российской Федерации.

2)Частичная инкорпорация осуществляется в виде издания сборников нор­мативных актов по определенным вопросам, по сфере государственной дея­тельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

Важным этапом в создании стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования системы законодательства Российского государства является подготовка и издание Свода законов Российской Федерации, который должен стать официальным систематизированным собранием действующих норматив­ных актов страны.

Значительный опыт осуществления генеральной инкорпорации накоплен и в истории России.

Первая попытка систематизации действующих правовых норм в России бы­ла предпринята еще в XI-XII вв., в первом сборнике древнерусского права - в «Русской Правде». Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифици­рованного общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII в. Соборное Уложение царя Алексея Михайловича вплоть до первой по­ловины XIX в. оставалось основным сборником законодательных норм в Рос­сии. К памятникам большой систематизаторской деятельности XIX в., прове­денной под руководством известного юриста того времени М. М. Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской Импе­рии, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г.

В советский период также осуществлялись обширные работы по упорядо­чению действующего законодательства. В 1929-1932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР. В 60-70-х гг. XX в. были изданы Система­тическое Собрание законодательства СССР и соответствующие собрания в со­юзных республиках. На их базе были подготовлены Свод законов СССР (11 то­мов) и Свод законов РСФСР (8 томов).

Свод законов РСФСР был издан в 1986-1988 гг. и включал в себя дейст­вующие законодательные акты и важнейшие постановления Правительства Российской Федерации общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному признаку и группировались в пять разде­лов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и под­пункты. Положительной чертой Свода было то, что он был издан на съемных листах, позволяющих оперативно заменять текст акта, который был признан утратившим силу или в который были внесены те или иные изменения и до­полнения.

III. КОНСОЛИДАЦИЯ – это такая форма систематизации, при которой происходит объединение нескольких НПА, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный НПА без изменения содержания.

В литературе иногда отмечается, что этот вид систематизации законодательства не имеет самостоятельного значения, по­скольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации.

Необходимость в консолидации возникает тогда, когда с течением времени в правовой системе государства накапливается значительное число норматив­ных актов, имеющих сходный предмет регулирования. В связи с этим сущест­вует объективная потребность ликвидации множественности нормативных ак­тов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства.

Своеобразное положение консолидации среди других форм систематиза­ции характеризуется следующими основными чертами:

1.Консолидация - это разновидность правотворческой деятельности, ре­зультатом которой становится новый укрупненный акт, заменяющий собой прежнее нормативное регулирование по определенному вопросу.

2.Вместе с тем, в отличие от кодификации, акт консолидации не меняет содержание правового регулирования. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом без изменений. Производится лишь внешняя редакционная правка документа: разрабатывается общая структура ак­та, уточняются понятия и термины, устраняются противоречия, повторы. Это сближает данную форму систематизации с инкорпорацией.

Рассматривая значение консолидации в деле упорядочения российского законодательства, важно учитывать, что необходимость преодоления мелкоте­мья, ликвидации множественности актов по одним и тем же вопросам, обеспе­чения компактности и лучшей обозримости законодательства выдвигает консо­лидацию в качестве одного из приоритетных направлений систематизации за­конодательства. Однако в современной правотворческой практике примеры создания консолидированных актов, включающих в себя десятки (а то и сотни) нормативных документов, почти не встречаются. Консолидация используется скорее как отдельный прием правотворчества, устраняющий определенные не­достатки правового регулирования.

Так, например, в июле 2003 г. был принят Федеральный закон, объеди­няющий два закона: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.² и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государст­венной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.

IV. УЧЕТ - разновидность систематизации законодательства и иных нормативно-правовых актов, представляет собой деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.

Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами как для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации, так и в коммерческих целях для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

В литературе выделяются следующие принципы организации учета зако­нодательства:

1)полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выда­чу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;

2)достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов («Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета», «Парламентская газета», «Бюл­летень международных договоров», «Бюллетень нормативных актов федераль­ных органов исполнительной власти» и др.), а также на своевременной фикса­ции внесенных изменений, включенных в информационный фонд актов;

3)удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

В практической деятельности государственных органов, предприятий, уч­реждений, организаций могут использоваться различные виды учета.

1. Наиболее простой вид учета законодательства - так называемый жур­нальный учет, который представляет собой фиксацию реквизитов нормативных актов в специальных журналах по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Данный вид учета имеет весьма скром­ные возможности. Его применение целесообразно там, где имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информационных потребностей организа­ции, учреждения является постоянным и ограничен достаточно узкой темати­кой. В иных случаях журнальный учет заменяется на картотечный.

2.Картотечный учет предполагает создание системы карточек, на которых фиксируются основные реквизиты нормативного акта (вид акта, его заголовок, дата издания, место его официального опубликования). Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и
в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки и тиражирование необходимых карточек и т. д.).

Карточки обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется расположением всех карто­чек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие под­разделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, исхо­дящего из деления всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т. д.

3. Необходимой разновидностью учета является ведение контрольных
текстов нормативных актов, которое осуществляется путем внесения в тексты отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их
частей.

Следует отметить, что наиболее эффективный учет нормативных актов возможен лишь при сочетании указанных форм деятельности.

4. В настоящее время благодаря развитию компьютерной техники и информационных технологий особое значение приобретает автоматизированный учет законодательства, представленный в виде электронных правовых информационно-справочных систем («Кодекс», «Гарант», «Консультант Плюс» и др.), распространяемых на коммерческой основе фирмами-производителями.

Данная разновидность учета имеет ряд неоспоримых преимуществ.

Во-первых, это практически неограниченный объем информации. Кроме нормативных актов (федерального, регионального и муниципального уровня) автоматизированные системы могут содержать обзоры правоприменительной практики, комментарии к законодательству, архивные документы (тексты не­действующих актов), проекты принимаемых решений и др.

Во-вторых, это быстродействие поиска, качественно иной, более прогрес­сивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять по­иск по любой теме. Поиск можно осуществлять: по названию акта, ключевым словам, дате принятия, в зависимости от формы нормативного акта (закон, указ, постановление и т. д.), компетенции принявшего органа (Президент РФ, Прави­тельство, Министерство внутренних дел и др.).

В-третьих, пользователь системы получает информацию не только о рек­визитах нормативного правового акта, но и контрольный (действующий) текст документа.

В качестве примера работы правовых информационно-поисковых систем можно привести возможности системы «Консультант Плюс». В систему вклю­чено свыше 1,5 млн. документов, более 14 тыс. документов добавляется ежеме­сячно.

Каждый новый документ включается в систему «Консультант Плюс» толь­ко после специальной многоуровневой проверки на соответствие оригиналу. Чтобы обеспечить полную аутентичность электронных текстов, все документы проверяются несколькими корректорами, а затем еще и с помощью специаль­ных программных средств. Такой порядок включения документов практически полностью исключает возможность появления ошибок ввода. В результате пользователь в электронном виде получает документ, идентичный официаль­ному тексту и по своему желанию может выбрать наиболее удобную схему об­новления информации: ежедневную или еженедельную.

При каждом обновлении информация в системе приводится в полное соот­ветствие с действующим законодательством. При этом не только добавляются свежие документы, но и вводятся новые редакции и изменения к ранее приня­тым актам. Все старые и новые документы связываются между собой гипертек­стовыми ссылками, указывающими вид юридической взаимосвязи.

Кроме того, система «Консультант Плюс» предоставляет различные вари­анты поиска информации, от простых (при поиске заранее известных докумен­тов по точным реквизитам), до более расширенных, когда для решения задач необходимы анализ тематических подборок документов, тщательное изучение всех взаимосвязей правового массива: нормативных и иных официальных актов, материалов судебной практики, авторских материалов, законопроектов и т. п.

В «Консультант Плюс» используется единый тематический классификатор для всех видов правовой информации. С использованием тематического клас­сификатора легко составляется полная подборка документов по правовой про­блеме из разных разделов информационного массива, включая и нормативные акты, и судебные решения, и консультации, и документы других типов.

Наиболее точный и эффективный поиск документов при решении право­вой проблемы обеспечивает правовой навигатор, являющийся электронным аналогом алфавитно-предметного указателя. Правовой навигатор содержит де­сятки тысяч ключевых понятий, что обеспечивает наиболее глубокую класси­фикацию документов и наиболее точное описание правовой проблемы.

5. Особое место в системе разновидностей учета нормативных правовых актов занимает государственный (официальный) учет, который осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными под­разделениями.

Так, например, основными функциями Департамента правовой информа­тизации Министерства юстиции РФ являются:

- ведение учета законов и иных нормативных правовых актов, принимае­мых Федеральным Собранием Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Прави­тельства Российской Федерации, актов Конституционного Суда Российской Федерации, разъяснений Верховного Суда Российской Федерации по вопросом судебной практики, нормативных правовых актов государств - участников СНГ и координирующих органов Содружества;

- участие в работе по ведению классификатора правовых актов;

- ведение контрольных экземпляров нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти;

- ведение систематизированного фонда правовых актов государств - участников СНГ на бумажных носителях и поддержание его в актуальном состоянии.

Осуществление государственного учета нормативных правовых актов субъектов Федерации возлагается на Главные управления Министерства юсти­ции РФ по федеральным округам, которые организуют государственный учет и ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, а также проводят юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъ­ектов РФ на предмет их соответствия Конституции России и федеральному за­конодательству.