Право на забастовку и его ограничение

Статьей 37 Конституции РФ признается право работников на забастовку как способ разрешения коллективного трудового спора. Данная норма основана на положениях основополагающих международно-правовых актов.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г. (ст. 8) обязывает государства обеспечить право на забастовку, но при условии его осуществления согласно закону каждой страны. Право на забастовку может быть на законном основании ограничено для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или администрации государства.

Европейская социальная хартия от 18 октября 1961 г., пересмотренная 3 мая 1996 г., в ст. 6 обязывает присоединившиеся к ней государства признавать для обеспечения эффективной реализации права на коллективные переговоры право работников и работодателей на коллективные действия в случае конфликта интересов, включая право на забастовку, за исключением обязательств, которые могут возникнуть из заключенных ранее коллективных договоров.

Право на забастовку провозглашается также Хартией Европейского Сообщества об основных социальных правах трудящихся от 9 декабря 1989 г. (ст. 13).

Таким образом, международное сообщество рассматривает право на забастовку как одно из основных средств, которое предоставляется работникам и их организациям для обеспечения и защиты своих прав и законных интересов. Наряду с этим принимается во внимание, что безграничное осуществление данного права может иметь разрушительный характер для безопасности государства и общества, создавать опасность для жизни и здоровья граждан, не участвующих в рассмотрении трудового спора, приведшего к объявлению забастовки. Это является основанием для ограничения права на забастовку в случаях, оговоренных национальным законодательством с учетом норм международного права, причем соответствующие ограничения не должны носить формально отраслевого характера. Как следствие, они распространяются не на всех работников, занятых у работодателей в той или иной сфере деятельности, а только на работников, прекращение работы которыми может привести к ущемлению прав и свобод других лиц, государственных интересов, национальной безопасности.

Право на забастовку связывается в международном трудовом праве также с процедурой разрешения трудовых споров и представляет собой способ волевого воздействия работников на работодателей с целью побудить последних к принятию мер по разрешению возникшего конфликта. При этом сами забастовочные действия не должны использоваться как средство давления на орган, разрешающий трудовой спор, в том числе на арбитражные органы по добровольному примирению. Из этого исходит и Рекомендация МОТ N 92 "О добровольном примирении и арбитраже" от 29 июня 1951 г., говорящая о необходимости воздерживаться от забастовок в течение всего времени ведения переговоров о примирении или рассмотрения спора арбитражным органом.

Международно-правовыми актами о правах человека регламентация права на забастовку отнесена к сфере внутреннего законодательства. Сказанное означает, что законодатель вправе определять, когда и при каких условиях такой способ разрешения трудового спора возможен, а когда он недопустим. В данном случае подразумевается обязанность законодателя при регулировании порядка проведения забастовок осуществлять необходимое согласование между защитой профессиональных интересов, средством которых она является, и соблюдением общественных интересов, которым ею может быть причинен ущерб или нарушены права других граждан*(191).

Итак, конституционная формула права на забастовку включает в себя:

- признание забастовки в качестве правомерного действия работников;

- обеспечение реализации права на забастовку путем создания системы государственных гарантий;

- признание забастовки одним из средств разрешения коллективных трудовых споров;

- отнесение установления правового режима забастовки к компетенции федерального законодателя.

При характеристике права на забастовку необходимо подчеркнуть связь коллективных действий работников в защиту своих прав и законных интересов с реализацией иных коллективных трудовых прав.

По своей юридической природе право на забастовку - это коллективное право, предоставленное коллективу работников и реализуемое профсоюзом как их представителем. Исторически забастовка возникла и получила признание в качестве легального способа разрешения трудовых споров именно как коллективная акция. Коллективный характер прекращения (приостановления) выполнения трудовых обязанностей вынуждает работодателя продолжить примирительные процедуры и принять соответствующие меры по урегулированию разногласий.

Принятые международным сообществом и закрепленные к Конституции РФ и трудовом законодательстве правовые основы реализации права на забастовку дают основание критически отнестись к утверждениям о возможности организации и проведения забастовки в ходе разрешения индивидуальных трудовых споров*(192).

Вместе с тем нельзя забывать о том, что существует индивидуальный аспект права на забастовку - право добровольно принять решение об участии или неучастии в забастовке.

Право на забастовку предполагает наличие следующих элементарных юридических возможностей:

- свободно обсудить вопрос о возможности проведения забастовки и принять решение о ее объявлении;

- свободно решить вопрос о форме и продолжительности забастовки, выдвигаемых работодателю требованиях, обеспечении выполнения минимума необходимых работ (услуг);

- беспрепятственно провести забастовку, обеспечивая общественный порядок и не нарушая прав третьих лиц;

- приостановить или прекратить забастовку по решению органа, возглавившего ее;

- пользоваться предусмотренными законодательством гарантиями (сохранение рабочих мест за бастующими работниками, запрещение локаута, запрещение привлекать к дисциплинарной ответственности работников, участвующих в забастовке).

Работники или их представители вправе приступить к организации забастовки в случаях, если:

- примирительные процедуры не привели к разрешению коллективного трудового спора;

- работодатель уклоняется от участия в соответствующих примирительных процедурах;

- работодатель не выполняет соглашение, достигнутое в ходе разрешения коллективного трудового спора;

- стороны коллективного трудового спора не достигли соглашения о выполнении рекомендаций трудового арбитража.

Представители работодателя не могут организовывать забастовку и принимать в ней участие.

Возможность использования права на забастовку законодательство связывает с наличием обстоятельств и условий, свидетельствующих о невозможности разрешения спора иными средствами.

Право на забастовку реализуется в установленном законодательством порядке (ст. 410-412 ТК РФ) с соблюдением определенных условий, важнейшим из которых является предварительное проведение примирительных процедур.

Позиция российского законодателя, предписывающего до объявления забастовки создать органы по добровольному примирению, принять коллегиальное решение об объявлении забастовки, соблюдать общественный порядок и обеспечить сохранность имущества работодателя, соответствует сложившимся в МОТ представлениям о должной реализации права на забастовку. Комитет по свободе объединения МОТ полагает обоснованными следующие условия организации и проведения забастовки:

- установление обязанности предварительного предупреждения о проведении забастовки;

- обязанность предварительного проведения примирительных процедур;

- наличие кворума и принятие решения об объявлении забастовки квалифицированным большинством;

- обязанность принять решение о проведении забастовки тайным голосованием;

- принятие мер, обеспечивающих безопасность и предупреждение несчастных случаев;

- обеспечение выполнения минимума необходимых работ (услуг) в случаях проведения забастовки в жизненно важных отраслях (службах);

- обеспечение свободы выбора для работников, не желающих принимать участие в забастовке*(193).

Конституционное право на забастовку может быть ограничено исключительно федеральным законом. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

На сегодняшний день отсутствует какая-либо судебная практика, касающаяся признания незаконными забастовок в связи с созданием реальной угрозы основам конституционного строя, т.е. политических забастовок. Такое положение убедительно свидетельствует о том, что идея законодателя об использовании забастовки только в качестве мирного способа разрешения коллективного трудового спора получила признание и поддержку работников.

Забастовки, создающие реальную угрозу здоровью других лиц, признаются незаконными. Свердловским областным судом была признана незаконной забастовка водителей машин "Скорой помощи", обслуживающих одну из больниц Екатеринбурга. Суд усмотрел создание реальной угрозы здоровью жителей города отказом водителей исполнять свои трудовые обязанности*(194).

Аналогичное решение было принято Свердловским областным судом по иску администрации МП "Медавтотранс" к свободному профсоюзу МП "Медавтотранс" о признании забастовки незаконной. При организации забастовки не был обеспечен минимум необходимых услуг для нормальной работы Нижнетагильской городской станции скорой медицинской помощи. Суд усмотрел в этом создание непосредственной угрозы жизни и здоровью людей (дело N 3-5-1997 от 14 марта 1997 г.)*(195).

Исходя из ст. 55 Конституции РФ в ст. 413 ТК РФ приводятся основания, по которым забастовка может быть признана незаконной, и перечень организаций, в которых забастовки при определенных обстоятельствах не должны проводиться.

Незаконными признаются забастовки:

- проводимые в нарушение законодательства, устанавливающего процедуру их объявления и проведения;

- проводимые там, где законом запрещается или ограничивается проведение забастовок;

- не являющиеся способом разрешения коллективных трудовых споров.

Являются незаконными и не допускаются забастовки:

1) в период введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил РФ, других военных, военизированных и иных формированиях, организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи;

2) в организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей.

Кроме того, право на забастовку для отдельных категорий работников может быть ограничено на уровне федерального закона. Запрет на проведение забастовок установлен в отношении следующих категорий работников:

- муниципальных служащих (ст. 14 Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации");

- работников, деятельность которых связана с использованием атомной энергии (ст. 39 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии");

- авиационного персонала гражданской авиации, осуществляющего обслуживание (управление) воздушного движения (ст. 52 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ);

- сотрудников федеральной фельдъегерской связи (ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 17 декабря 1994 г. N 67-ФЗ "О федеральной фельдъегерской связи" (ред. от 2 марта 2007 г.);

- профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований (п. 3 ст. 11 Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей").

Работники, для которых установлены ограничения на проведение забастовки, пользуются правом использовать другие средства разрешения коллективного трудового спора. Запрещение организации и проведения забастовок для некоторых категорий работников компенсируется возможностью применения других способов разрешения коллективных трудовых споров, что вполне соответствует сложившимся в международном трудовом праве представлениям о недопустимости полного запрета коллективных действий работников, необходимости создать механизмы, обеспечивающие эффективное урегулирование трудового спора.

В случаях, когда забастовка не может быть проведена в соответствии с ТК РФ (ч. 1 и 2 ст. 413), решение по коллективному трудовому спору в десятидневный срок принимает Правительство РФ.

Принятие решений о признании забастовки незаконной относится к компетенции верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Правом подачи заявлений (исков) в суд о признании забастовки незаконной обладают работодатель и прокурор.

Решение суда о признании забастовки незаконной, вступившее в законную силу, подлежит немедленному исполнению. Работники обязаны прекратить забастовку и приступить к работе не позднее следующего дня после вручения копии указанного решения суда органу, возглавляющему забастовку.

Части 7 и 8 ст. 413 ТК РФ предусматривают возможность, порядок и сроки приостановления забастовки. В случае создания непосредственной угрозы жизни и здоровью людей суд вправе отложить неначавшуюся забастовку на срок до 15 дней, а начавшуюся - приостановить на тот же срок.

В случаях, имеющих особое значение для обеспечения жизненно важных интересов Российской Федерации или отдельных ее территорий, Правительство РФ вправе приостановить забастовку до решения вопроса соответствующим судом, но не более чем на 10 календарных дней.