Тема 8. Зарубежное законодательство об административном процессе и международные административно-правовые процедуры

Вопросы:

1. Правовые основы административного процесса за рубежом.

2. Международные административно-правовые процедуры.

1. Правовые основы административного процесса за рубежом.

Регламентация деятельности административного аппа­рата в иностран­ных государствах имеет давние традиции, но для каждого из государств осу­ществлялась в соответствии с особенностями национальных систем права.

Для романо-германской (континентальной) семьи права процессуальное право (в применении к административно-юрисдикционному процессу) менее значимо, чем материальное, тогда как в семье англо-саксонского (прецедент­ного или судебного) права составляет приоритет*.

Административный процесс во Франции рассматривается как юрисдик­ционная деятельность в узком смысле и является разновидностью дея­тельно­сти специальных судебных органов. Тем не менее, французское за­конода­тельство отличается тщатель­ным регулированием админист­ративных отно­шений с рациональным сочета­нием материальных и процессу­альных норм, отработкой процедур принятия реше­ний и ответственности. Для Гер­мании и Польши характерно сильное разви­тие административно-процессу­ального права, что отражает внимание к со­блюдению строгого по­рядка дея­тельности публичной власти. В США по­ря­док работы административных учреждений уже давно регу­лируется ком­плексными правовыми актами, которыми адми­нистративная процедура уре­гулирована полностью. Подробно регламентиро­ваны все виды администра­тивной деятельности: нормотворчество, а также исполнительная, правопри­менительная, правоохранительная деятельность – то, что амери­канцы назы­вают административной юстицией или квазисудеб­ной деятельно­стью. Характерным для британского права, в т.ч. и адми­нистра­тивно-процес­суального, является отсутствие конституции как единого доку­мента, а источ­никами административного права Велико­брита­нии явля­ются законы (консти­туционные и обыкновенные), обычаи, ре­шения судов по конкретным делам и административные нормативные акты.

_________________________

* В последнем случае это является результатом действия жесткого правила: «любое дело должно получить разрешение». При отсутствии материальной нормы, судья может ее соз­дать, но при отсутствии доказательств ничто не поможет, т.к. решение должно быть моти­вированным и отличаться развернутым анализом доказательств. В континентальном праве упор делается не столько на то, «как достичь цели», сколько на то «как должно быть».

Что касается мусульманской и африкан­ской семей права, то их пока не характери­зует распространенность и гаран­тированность норма­тивно-процессуальных правил.

В большинстве европейских стран довольно длительное время дейст­вуют нормативные акты, регулирующие важнейшие стороны не только ад­министративно-юрисдикционного процесса, но и позитивной деятельности органов власти по осуществлению различных вопросов управления.

Серию таких законодательных актов в 1925 г. открыла Австрия изда­нием Закона «О процессе» и продолжили Польша и Чехословакия (1928 г.). Вопросам административно-юрисдикционной деятельности и позитивной управленческой деятельности органов власти от­водилось значительное место в югославском законе об общем административном процессе, Законе Венгер­ской Народной Республики от 9 июня 1957 г. «Об общих постановлениях ад­министративного процесса». В Болгарии функционирует Закон от 24 июля 1970 г. «Об административном производстве», в котором наряду с разделом о производстве по делам об ад­министративных правонарушениях имеется раз­дел о производстве по изда­нию административных актов. В Чехии с 1 января 1996 г. работает За­кон «Об административном процессе».

Не во всех странах западной Европы административное законодатель­ство кодифицировано. На­пример, во Франции его нормы рассредоточены по многочисленным источни­кам. Имеется более 30 сборников законов и других актов по управлению об­щинами, распоряжению государственным имущест­вом, городским хозяйст­вом и т.д. (сборники являются кодексами только по названию). Кроме того, они подготовлены частными лицами, следовательно, не могут рассматри­ваться как официальные источники права. Характеризуя административный процесс Англии, следует отметить, что в данном государ­стве, так же как и во Франции, отсутствует единое законо­дательство, которое бы регулировало административное производство в ад­министративных орга­нах. Действующие в Британии правила административ­ной процедуры закре­плены в многочисленных источниках.

На протяжении длительного времени регламентация полномочий и по­рядок работы независимых ведомств и департаментов в США была неодина­ковой, что ставило участников административного процесса в неравное по­ложение. В одних случаях процессуальных гарантий было больше, в других – меньше. В целях решения этой проблемы в 1946 г. Конгрессом США был принят Закон об административной процедуре, ставший своеобразным ко­дексом федерального административно-процессуального права и первой в странах общего права попыткой законодательно уста­новить важнейшие, принципиальные положения, регулирующие администра­тивную процедуру.

_________________________

* Закон 1946 г. включен в пятый раздел Свода законов США, который в 1966 г. кодифицирован, получив название «Правительственная организация и служащие». Статьи его, посвященные административной процедуре, неодно­кратно изменялись и дополнялись, в основном в целях их демократизации и детализации. Наиболее важные изменения были внесены Законом о свободе информации 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г. В настоящее время все основные нормы федерального административно-процессуального права сформулированы в § 551-559, 701-706, 1305, 3105, 3344, 5362, 7521 пятого раздела Свода законов.

Многие штаты также имеют свои законы об административной проце­дуре. Образцом для них служит как федеральное законодательство, так и Примерный штатный закон об административной процедуре, подготовлен­ный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими об­новляемый. Свои административно-правовые акты издают также и органы местного самоуправления.

Наиболее обширным источником и по числу актов, и по их объему яв­ляются процессуальные акты административных учреждений. Обычно они называются правилами процедуры и на уровне федерации подлежат с 1935 г. обязательной публикации в правительственном вестнике «Федерал Рэджи­стэр», выходящем ежегодно на нескольких десятках тысяч страниц. Помимо того, эти акты помещаются в Свод федеральных предписаний – систематиче­ское собрание всех действующих административных нормативных актов. Это собрание, более обширное, чем Свод законов США, переиздается полностью по мере необходимости. Следствием непубликации административного акта, который должен быть опубликован, является его недействительность.

Согласно § 551 пятого раздела Свода законов США, в качестве обяза­тельного участника административного процесса выступает административ­ное учреждение. Круг административных учреждений определен методом исключения и институционально, и функционально. К числу административ­ных относятся только те учреждения исполни­тельной власти, которые наде­лены полномочиями принимать властные ре­шения о правах и обязанностях частных лиц. Такие решения оформляются в виде нормативных актов, назы­ваемых обычно правилами, и в виде индивиду­альных актов – приказов, из­даваемых по итогам рассмотрения отдельных дел конкретных частных лиц. Таким образом, федеральными административ­ными учреждениями США яв­ляются 12 департаментов и несколько десятков независимых ведомств.

В деятельности административных учреждений реализуются принципы гласности и доступности административного процесса (§ 552 пятого раздела Свода подробно регламентирует вопросы информиро­вания общественности о работе администрации; § 552 предоставляет гражданам право свободного доступа к документам учреждений с правом требования документов, обжа­лования отказа в их выдаче; § 552а регу­лирует порядок обращения с доку­ментами, в которых содержатся сведения о гражданах США и иностранцах).

_________________________

* Институционально к их числу относятся все правительственные органы, кроме Кон­гресса США, судов, обычных и третейских, органов управления столичным округом, тер­риториями и владениями США, военных судов, ко­миссий и органов управления в районах боевых действий или на оккупиро­ванных территориях.

Функционально, согласно § 553 и 554, к числу административных учре­ждений не от­носятся органы, осуществляющие военные и внешнеполитиче­ские функции, т.е. департа­менты обороны, военные и государственный.

Из числа самостоятельных участников административного процесса ис­ключаются публичные корпорации и органы исполнительной власти, выпол­няющие вспомогатель­ные, совещательные функции, например, учреждения, входящие в состав Исполнитель­ного управления президента.

Подробно регламентируют поря­док подготовки, рассмотрения, принятия и введения в действие учрежде­ниями нормативных актов (нормотворческие процедуры) § 553 (Rule making) и ряд других норм. Закон предостав­ляет всем заинтересованным лицам возможность обратиться к учреждению с петицией об издании, изменении или отмене нормативного акта, а также тре­бует, чтобы каждое учреждение подробно сообщало в «Федерал Рэджистэр» о планируемом издании нормативного акта. Вслед за публикацией такого со­общения учреждение обязано предоставить всем заинтересованным лицам возможность участия в нормотворческой процедуре путем представления ими письменных и устных заявлений, документов, материалов и т.п.

Следующей стадией нормотворческого процесса, которая часто закреп­ляется соответствующими законами, является обсуждение содержания про­екта акта (на консультациях, конферен­циях и совещательных комитетах). В предусмотренных законом случаях учреждение обязано провести откры­тое слушание (в осталь­ных случаях – по усмотрению)*.

Порядок разбирательства в учреждениях дел об административных пра­вонарушениях, лицензионных, пенсионных, налоговых и многих других, по которым выно­сятся решения о правах и обязанностях отдельных конкретных лиц установлен в § 554 (Adjudication) и других нормах.

Детально урегулированы все стадии квазисудебного процесса: расследо­вание дела, включая сбор информации, подготовка дела к слушанию, прове­дение слушания, принятие решения и его обжалование по административной лестнице и в суды. В квазисудебной деятельности наиболее ярко проявляется характерное для административных учреждений совмещение функций сле­дователя и судьи. В квазисудебном процессе максимально строго применя­ются конституционное требование о соблюдении надлежащей правовой про­цедуры, т.е. об оповещении всех заинтересованных по делу лиц и выслуши­вании их перед принятием решения.

_________________________

* Открытые слушания являются особенностью американского нормотворческого про­цесса. По порядку ведения выделяют два вида – неформальные ( в значительной степени аналогичны слушаниям в комитетах легислатуры) и формальные (или состязательные). На них присутствуют, как правило, две тяждущиеся стороны, и они принимают характер су­дебных заседаний со всеми их требованиями в от­ношении доказательств, допросов, заяв­лений, ведения протокола и т.д. Частное лицо рас­полагает возможностями для оказания влияния на нормотворческий процесс на состяза­тельных слушаниях. Состязательное нор­мотворческое слушание устраивается только тогда, ко­гда в соответствующем законе ука­зано, что нормативный акт принимается на основании протокола после проведения в уч­реждении слушания.

Открытое (публичное) слушание является центральной стадией административного процесса. Слушание учреждением нормотворческих и квазисудебных дел (§ 556) является открытым для всех заинтересованных лиц, кроме случаев, перечисленных в законе.

Право на оповещение и слушание было признано не только у получателей пособий, владельцев лицензий, но и лиц, которые таковых не имеют. По существу это право полу­чили все категории получателей пособий (по бедности, безработице, нетрудоспособности, для медицинского ухода и ветеранские), а также квар­тиросъемщики и даже учащиеся, что увеличило объем работы администрации и расходы государства.

Особое внимание в отечественной научной юридической литературе уделяется вопро­сам зарубежной административной юстиции, хотя в законо­дательстве евро­пейских стран этот термин почти не используется. Выделя­ются два признака: ад­минист­ративная юстиция представляет собой разно­видность судебной дея­тельности и осуществляется с соблюдением основных элементов судебного производ­ства.

Отношение к институту административной юстиции как одной из форм юрисдикционного контроля над деятельностью органов управления было и остается неоднозначным. В современном мире существуют две основные системы административной юстиции. Первая система характеризуется отсут­ствием административных судов (Великобритания, США, Авст­ралия, Новая Зеландия, Индия, Канада), что не исключает в некоторых стра­нах (например, в Великобритании, США, Австралии, Новой Зеландии) учре­ждения иных ад­министративных юрисдикций (административных трибуналов). Вторая сис­тема – функционирование административных судов (Франция, Германия, Италия, Австрия, Люксембург, Финляндия, Шве­ция, Греция, Ис­пания, Пор­тугалия, Болгария, Польша, Чехия и др.). В неко­торых государст­вах в струк­туре обычных судов созданы палаты по админи­стративным делам (Нидер­ланды, Швейцария, Румыния, Латвия, Ирак, Китай). При этом в Ни­дерландах часть административных споров рассматри­вается судами об­щей юрисдик­ции, а часть – специализированными квазису­дебными учрежде­ниями.

Первой страной, в которой институт административной юстиции полу­чил научное обоснование и возникла литература о нем, была Франция. В 1817 г. в Парижском университете была создана кафедра адми­нистративного права. Видные административисты Жерандо, Батби, Бартелеми в трактатах и учебниках по административному праву особое внимание уделили институту административной юстиции, который следовал за административно-право­выми институтами публичной службы и актов управления и завершал курс общего административного права Фран­ции. Разработку проблем администра­тивной юстиции продол­жили М. Ориу, Ж. Ведель, Г. Бребан, М. Лесаж и др.

Административный процесс во Франции базируется в основном на нор­мах Гражданского кодекса*, который за­прещает судам нормотворчество. Тем не менее, на практике суды, не исключая административ­ных (прежде всего,

_________________________

* Русский юрист С.А. Корф писал: «Нет никакого сомнения, и это признается как друзь­ями, так и недругами административной юстиции, что источником и образцом построений административного процесса послужит процесс гражданский; сто­летние принципы по­следнего были применены ко вновь родившемуся в 19-м веке адми­нистративному про­цессу; в равной мере сие относится и к Франции, и к Италии, и к Гер­мании, и к Австрии. Да иначе и быть не могло, если принять во внимание, с одной сто­роны, их духовное срод­ство, с другой же – теоретическую разработанность процесса гра­жданского. Этим объяс­няется, что многие принципы обоих процессов совершенно тожде­ственны, другие весьма похожи друг на друга». Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб, 1910. См.: Паникаров В.А. Зарубежная доктрина правовой организации административно-юрис­дикционной деятельности в системе орга­нов исполнения уголов­ных наказаний // Россий­ский судья, 2005. № 6.

Государственный совет), при­нимая решения по конкрет­ным делам, нередко создают новые правовые нормы, в т.ч. и администра­тивно-процессуальные. Признавая существующие правовые нормы недоста­точными, суд формули­рует новое пра­вило, которое впоследствии может быть приме­нено этим или другим судом. При неоднократном приме­нении это правило становится нор­мой права. Тем не менее, во Франции административная юстиция сформиро­валась, по существу, из недр администрации и влияние власти на админист­ративную юстицию весьма существенно. Это проявляется в формировании судейского корпуса (административные суды, административные апелляци­онные трибуналы, специальная секция Государственного совета, являющаяся высшим органом административной юстиции), материально-техническом обеспечении. Нако­нец, Государственный совет по своим задачам и характеру деятельности яв­ляется элементом исполнительной власти.

В Германии административно-юрисдикционная деятельность* регламен­тирована Федеральным законом от 25 мая 1976 г. (в новой редакции от 21.09.1998 г.) «Об административных процедурах», а также и иными процес­суальными правилами. Например, Федеральными законами от 25 мая 1965 г. «О судопроизводстве по финан­совым делам» (с последующими измене­ниями), от 24 августа 1987 г. «О судопроизводстве по дисциплинарным де­лам», от 15 июня 1975 г. «О судопроизводстве в судах по социаль­ным де­лам». Производство в административных судах ведется на основе норм, дей­ствующих в гражданско-процессуальном производстве, в рамках судебной или квазисудебной процедуры.

Есть еще ряд актуальных законодательных актов административно-про­цессуального нрава, регламентирующих пуб­лично-правовые отношения и возможности судебной защиты гражданина в слу­чае нарушения прав лично­сти со стороны органов публичного управле­ния: Закон об административном производстве, Закон об административно-судеб­ном процессе, Закон об адми­нистративных сборах, Закон о доставке админи­стра­тивных решений, Закон об исполнении административных реше­ний**.

_________________________

* Глубокое научное обоснование института административной юстиции было осуще­ств­лено в Германии, где к середине XIX в. сложилась соответствующая законодательная база, а к концу XIX в. – обширная литература, представленная работами Р. Гнейста, Л. Штейна, О. Майера и других ученых. Новое оригинальное толкование сущности админи­стративной юстиции в континен­тальной науке административного права изложено сле­дующим образом: административ­ная юстиция – это «то, как публичная администрация придерживается принципов спра­ведливости в своем отношении к людям, на которых ее решения и действия оказывают прямое влияние. В административно-правовом контексте понятие справедливого отноше­ния администрации к людям имеет процедурный харак­тер». См.: Козлова Л.С. Институт административной юстиции в структуре администра­тивного права // Адми­нистративное право и процесс, 2006. № 1.

** Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судеб­ном процессе; Законодательство об исполнении административных решений : пер. с нем. / [В. Бергманн, висд., сост.]. – М. ; Волтерс Клувер, 2007. – 288 с. – (Серия "Германские и европейские законы"; Кн. 4). – Парал. тит. л. нем. – ISBN 5-466-00226-7 (в пер.).

В Австрии Федеральный закон об организации, компетенции, производ­стве Административного суда, принятый в 1945 г., был переопубликован как Закон об Административном суде 1965 г.* В Греции такая деятельность опре­делена Законом от 1 августа 1979 г. (в новой ред. от 1 января 1993 г.) «Об административном процессе». В Ру­мынии обусловлена Законом 24 сен­тября 1958 г. (в новой ред. от 31 мая 1996 г.) «Об общем администра­тивном процессе».

Предметом разбирательства Высшего административного суда в Польше (состоит из 192 судей, имеет 10 филиалов в регионах; количество дел в год превышает 45 тыс.) являются индивидуальные административные решения во всех сферах, жалобы на постановления в исполнительном производстве, на действия администрации, нарушающие права граждан, на служебное без­действие, споры о компетенции административных органов и местного само­управления**. В Польше с изменениями и дополнениями действует с 14 июня 1990 г. Административно-процессуальный кодекс, в ко­тором закреп­лена компетенция руководителей учреждений и органов, испол­няющих нака­зания в виде лишения свободы по рассмотрению ими дел об ад­министратив­ных правонарушениях.

Развивается административно-процессуальное законодательство в вос­точноевропейских странах и странах СНГ.

Следует сказать, что в английском законодательстве нет акта, который бы регулировал вопросы административной ответственности. Более того, действующее законодательство Великобритании не знает понятия админист­ративного проступка, расценивая подобные деяния как малочисленные пре­ступления, влекущие за собой применение упрощенного порядка судебной ответственности***. Поэтому общие условия ответственности за действия, ко­торые тождественны административным проступкам, регулируются не адми-нистративным, а уголовным законодательством. Современная англий­ская правовая система включает в себя два основных вида процесса – уго­ловный и гражданский, а также несколько специальных видов производств, которые лишь с известной долей условности можно объединить в админист­ративный процесс как форму деятельности специальных судебных органов.

_________________________

* Раздел I посвящен организации Административного суда (состав, порядок назначе­ния, статус членов Административного суда, регламент работы). Раздел II – производству в Административном суде (участники, компетенция и др.).

** Высший административный суд Республики Польша является субъектом конституци­онного права, который с иными административными судами осуществляет «контроль за деятельностью публичной администрации» (ст. 184 Конституции Республики Польша)

*** В английской системе все правонарушения по степени своей тяжести подразделяются на три вида: измена (treason), фелония (felony) и мисдиминор (misdemeanour). Последний вид – малозначительные правонарушения, которые по своему характеру наиболее близко примыкают к правонарушениям типа административных проступков. За правонарушения этого типа суд может назначить наказание в виде штрафа или тюремного заключения на непродолжительный срок. В случае малозначительности противоправного деяния суд мо­жет ограничиться устным замечанием судьи.

В уголовный процесс входит разбирательство преступлений, преследуе­мых по обви­ни­тельному акту, упрощенное производство и дознание. Основу гражданского процесса со­ставляет производство в Высоком суде правосудия, а также несколько отдельных видов производств, например производство по делам о несостоятельности, бракоразводное про­изводство и некоторые дру­гие. К специальным видам процесса английское законодатель­ство относит третейское производство, производство в административных трибуналах и производство в военных судах.

Еще одной особенностью административного права Великобритании яв­ляется при­менение в административном процессе неформальных процедур и сравнительно большое участие в нем непрофессионалов, в частности не юри­стов, и отсюда как бы камерный, до­машний характер этого процесса.

В Великобритании об­щие принципы организации и деятельности орга­нов административ­ной юс­тиции (их более 2 тыс.) сформулированы Законом 1958 г. «О трибу­налах и расследо­ваниях». Наряду с общими су­дами, которые принимают жа­лобы на неправомерные действия администра­тивных органов, подобные дела могут рассматривать специальные органы административной юстиции – ад­министративные трибуналы* (созда­ются ак­тами парламента, а в от­дельных случаях решениями соответствую­щих мини­стров). Апелляцион­ную юрисдикцию осуществляют соответствую­щий ми­нистр, Апелляционный трибунал (может создаваться в отдельных сферах управления, где действуют несколько трибуналов), Высший или Апелля­ци­онный суд.

С 1887 г. американцы отсчитывают начало их современного админист­ративного права. В США практически все действия административных учре­ждений и их должностных лиц, кроме тех, о которых есть специальные ого­ворки в зако­нах, охватываются нормами административно-процессуального права. Уре­гулированы также все стадии административного процесса: от расследования и сбора информации, подготовки проекта нормативного или индивидуаль­ного акта, рассмотрения его в открытом заседании, принятия по нему реше­ния, обнародования этого решения до обжалования его в выше­стоящие ор­ганы и затем в суд, рассмотрения и вынесения судом постановле­ния по ад­министративному делу. Причем упор в праве делается на процессу­альные га­рантии прав частных лиц, физических и юридических. Американцы не выде­ляют процессуальные нормы из своего административ­ного права, но эти нормы являются в нем доминирующими.

Административная процедура в США представляет собой фактически итог юридической практики по защите адвокатами интересов частных лиц, недовольных действиями административных учреждений. Жалобы этих лиц рассматривались судами, которые обычно всегда становились на сторону по­-

_________________________

* Административные трибуналы начали создаваться с начала ХХ в. в различных отрас­лях государственного управления, но лишь в конце 60-х годов их деятельность получила оформление. По компетенции административные трибуналы могут быть разделены на две группы: в области социального управления и в сфере управления экономикой. Т.о. адми­нистративные трибуналы интегрированы в систему исполнительной власти.

терпевших, если не соблюдалась справедливая процедура. Самой справедли­вой считалась та, которая применялась в судах, решения которых станови­лись источниками права. Судебное правотворчество нашло свое за­крепление в Конституции США*.

Еще раз отметим, что в США, Великобритании, Франции и многих дру­гих странах суды стали главными творцами административного и админист­ративно-процессуального права. Судебное толкование законов и других нор­мативных актов является самым авторитетным и окончательным. Юристы, изучающие право или практикующие, прежде всего, анализируют судебную практику. В учебниках и других работах по праву часто на каждой странице делаются ссылки на судебные дела, приводятся вы­держки из них. В выступ­лениях судей, постановлениях судов дается основа­тельный анализ норм Кон­ституции, законов, подзаконных актов, судебной практики, трудов видных ученых. И это часто бывает достаточным для того, что бы уяснить себе, ка­кую позицию занять по тому или иному спорному во­просу права.

Акцент на правах гражданина в рамках конституционного и администра­тивного процессов заметен в документах Совета Ев­ропы:

1) конвенции:

- о защите гражданских прав и основных свобод (1950 г.);

- о защите личности в связи с использованием автоматизирован­ных пер­сональных баз данных (1981 г.).

2) резолюции:

- о юридической помощи в гражданских, коммерческих и адми­нистра­тивных делах (1976 г.);

- о защите личности, в отношении актов административных вла­стей (1977 г.);

- о юридической помощи и советах (1977 г.);

- о взаимодействии между омбудсменами государств-членов и между ними и Советом Европы (1975 г.).

3) рекомендации:

- о применении дискреционных полномочий административными вла­стями (1980 г.);

- о мерах, облегчающих обращение к юстиции (1981 г.);

- о получении информации от публичных властей (1986 г.);

- о публичных обязательствах (1984 г.);

- об административных процедурах, воздействующих на большое коли­чество людей (1987 г.);

_________________________

* В V поправке, которая распространяется только на федеральные учреждения, гово­рится среди прочего: «Никто... не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надле­жащей правовой процедуры; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого возмещения».

В XIV поправке также говорится о надлежащей правовой процедуре, но уже приме­нительно к штатам. При этом такая процедура обязательно включает в себя два элемента: оповещение и слушание, т.е. оповещение всех заин­тересованных лиц о предстоящем рас­смотрении их дела и предоставление им возможно­сти участвовать в его рассмотрении.

- об обеспечении судебной защиты по административным делам

(1989 г.);

- об административных санкциях (1991 г.).

Специалисты в области административного права ряда ино­странных го­су­дарств настойчиво проводят мысль не только о защите индивидуаль­ных прав граждан, но и о гарантированном обеспечении коллектив­ной пользы на­селения, общества. Причем акцент делается не на ор­гани­зацию органов управления, не на администрацию, а на «обузда­ние» властей и контроль за ними, на ответственность власти. Это лейтмо­тив книги-обзора «Администра­ция и Вы. Принципы ад­мини­стратив­ного права, касающиеся отношений ме­жду администра­тив­ными вла­стями и частными лицами» (Совет Европы, Страсбург, 1996 г.).

Учитывая значительное количество именно административных дел (наши суды отмечают ту же тенденцию роста таких дел в судах) Совет Ев­ропы принял Рекомендацию N-R (2001) 9 «Об альтернативах судебному раз­бирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами». Обусловлена такая позиция тем, что

1) значительное число дел могут поставить под угрозу возможности су­дов, компетентных рассматривать административные дела, в установленные сроки;

2) распространение альтернативных способов разрешения администра­тивных споров может сблизить органы исполнительной власти с обществом;

3) это более простые и гибкие процедуры, позволяющие добиться необ­ходимого результата быстрее и с меньшими затратами;

4) создаются возможности для дружественного урегулирования, привле­чения экспертов.

Таким образом, в зарубежных странах практика свидетельствует о боль­шом организационном разнообразии сочетания моделей рассмотрения жалоб различными органами административной юрисдикции: общими судами, ад­министративными трибуналами, квазисудебными органами. При этом меж­дународные акты становятся носителями гарантий процессуальных прав и обязанностей участников административного процесса в странах-участницах по­добных актов международно-правового значения.

2. Международные административно-правовые процедуры.

Одним из условий введения процедур и их закрепления в национальном законодательстве является необходи­мость более ос­новательно согласовывать внутренние и международ­ные административ­ные процедуры*. Актуальны специали­зированные регламенты в сфере воз­душ­ного и мор­ского права. Осо­бое значение имеют дипломатические проце­дуры.

_________________________

* Так ст. 4 Устава Международ­ного Союза электросвязи предусматривает админист­ра­тивные регла­менты электро- и радиосвязи, обяза­тельные для государств – членов, а зна­чит и для их министерств (Минсвязи РФ).

Более высокой формой взаимодействия государств являются договоры о союзах – таможенные, торговые, военные и т.п., которые допускают создание соответствующих структур и унификацию пра­вовых норм.

Распространенной формой международного сотрудничества яв­ляется международная организация. Ее разновидности – универсаль­ные типа ООН, специализированные типа ВТО, МОТ и ЮНЕСКО, региональные и субре­гиональные – означают принятие государст­вами-членами на себя соответст­вующих обязательств и их неукосни­тельное выполнение. Институты между­народных организаций обес­печивают тесное взаимодействие государств в лице национальных органов (министерств). Налицо очевидная тенденция на­рас­тающей специализации таких структур в сферах промышленного разви­тия, атомной энергии, гражданской авиации, продовольствия и сель­ского хо­зяйства, морского права, туризма и т.д. Существует много экономических ор­ганизаций государств Америки, Азии и Ти­хого океана, арабского Востока, Африки. Среди международных структур все больший удельный вес приоб­ретают межгосударственные объе­динения.

Всемирный банк, МВФ и экономические объединения национальных бизнес-структур активно влияют на национальную и международную поли­тику и на принятие решений государственными органами и международными структурами. В то же время американская модель глобального администра­тивного права включает международные экономические и транснациональ­ные организации, в «сетях» которых действуют все участники – государст­венные и иные организации. Их глобальные нормы и стандарты ограничи­вают действие национальных норм, без каких-либо квазипарламентских или ратификационных процедур. Не ущемляют ли эти функциональные связи су­веренитет государств?

Выявляется проблема дублирования и несогласованности стандартов разных межгосударственных объединений по некоторым предметам регули­рования. Таковы нормы ряда модельных законов, соглашений о тарифах, о ценах. Подобные юридические коллизии надо заблаговременно предотвра­щать, а при их возникновении использовать легальные процедуры.

Вступая в международные и межгосударственные объеди­нения, госу­дарства берут на себя обязательства по приведению на­ционального законода­тельства в соответствие с их нормами и по признанию обязательности их реализации в ходе дальнейшей дея­тельности. Так было со вступлением Рос­сии и других стран в Совет Европы и принятием ими соответствующих про­грамм корректировки своих законодательных актов.

Нашей стране важно определять свое место в международном разделе­нии труда, в мировом экономическом обмене, в обеспечении стабильных со­циальных и гуманитарных связей и экологического благополучия, и осо­бенно прочной безопасности. Поэтому в научном плане представляются ак­туальными следующие проблемы:

а) обеспечение стабильности национальных интересов и суверенных прав государств;

б) расширение исследований меняющегося соотношения международ­ного и национального права, особенно в условиях трансформации представ­лений о праве всеобщем, общем, региональном, об объемах суверенных пол­номочий государств и полномочий, переданных ими межгосударственным структурам;

в) обоснование высокой роли общеправовых принципов международ­ного сотрудничества и норм межгосударственной деятельности;

г) углубление анализа различных форм, правовых режимов и институтов межгосударственной интеграции с учетом динамики внутренней, региональ­ной и международной обстановки;

д) систематическое изучение механизмов взаимодействия органов госу­дарств и институтов межгосударственных объединений.

Одну из разновидностей административных процедур составляет группа административных регламентов международных организаций и межгосудар­ственных объединений, которые обязательны для национальных органов. Прямое применение российскими государственными органами норм, созда­ваемых в рамках международных организаций, возможно в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, включившей международное право в правовую систему нашей страны.

Например, в рамках Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) пол­номочиями по принятию конвенций и иных международных соглашений по всем вопросам, входящим в компетенцию ВОЗ, наделена Всемирная ас­самб­лея здравоохранения – высший орган ВОЗ, в который входят все госу­дар­ства-участники ВОЗ*.

В соответствии с Уставом ВОЗ для принятия соглашения необходимо не менее 2/3 голосов Ассамблеи. Если голосование состоялось, это значит, что Ассамблея одобрила текст обсуждавшегося соглашения. Одобрение текста соглашения еще не делает его юридически обязательным. Каждое государ­ство – член ВОЗ должно провести процедуру ратификации или одобрения в соответствии с собственным законодательством.

Согласно Уставу ВОЗ Ассамблея наделена полномочиями принимать регламенты в области международного здравоохранения, касающиеся:

- санитарных, карантинных и др. мер, направленных на предотвра­щение распространения заболеваний за пределы национальных границ ка­кого-либо государства;