Изменения в бюджетной политике

С 2000 г. в России в бюджетной политике произошли значительные изменения. С 1 января 2000 г. вступил в силу Бюджетный кодекс. В 2004 г. был создан Стабилизационный фонд, который с февраля 2008 г. разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Предпринята попытка внедрения оправдавших себя на Западе механизмов БОР (механизм по эффективному расходованию бюджетных средств, ориентация бюджета на результат).

Начато повсеместное внедрение механизма государственных закупок для государственных и муниципальных нужд. Были реализованы приоритетные национальные проекты в образовании, здравоохранении, сельском хозяйстве. Они рассматривались как альтернативная форма расходования бюджетных средств. Начали формироваться институты развития: Инвестиционный фонд РФ, ОАО «Особые экономические зоны», Банк развития и внешнеэкономической деятельности, Российская венчурная компания. С 2007 г. начался переход к среднесрочному (трехлетнему) бюджетному планированию.

Основные направления бюджетной политики определяются в законах. В настоящее время действует Федеральный закон « О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», принятый государственной Думой 24 ноября 2010 года.

Основные направления бюджетной политики России в настоящее время:

1. Поддержание макроэкономической стабильности.

2. Политика сдерживания роста государственных расходов.

3. Бюджетное планирование на основе прогнозов цен на ресурсы (нефть, газ, металлы).

4. Обеспечение исполнения социальных обязательств государства.

5. Ограничение размера бюджетного дефицита.

6. Стимулирование инвестиционной активности в экономике.

7. Совершенствование налогового администрирования: контроль за трансфертным ценообразованием, устранение двойного налогообложения, совершенствование налоговой отчетности.

8. Увеличение неналоговых доходов бюджета: совершенствование дивидендной политики, продажа и сдача в аренду государственной собственности, расширение государственных услуг.

9. Оптимизация установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам.

10. Расширение налоговой автономии региональных и местных властей.

2. Проблемы и основные направления совершенствования
бюджетной политики в РФ

На предшествующих этапах развития бюджетная политика формировалась в условиях относительной финансовой и экономической стабильности. Были накоплены валютные резервы. Складывалась благоприятная ценовая конъюнктура на российскую экспортную продукции. Но с конца 2008 г. начался мировой экономический кризис, который существенно повлиял на бюджетную политику России.

В период экономического кризиса (2008-2009 гг.) Правительством РФ была принята программа антикризисных мер, и бюджет приобрел антикризисный характер. В стоимостном выражении антикризисный пакет мер в 2008 г. составил 1,1 трлн.руб. (2,7% ВВП) и включал преимущественно меры по поддержке финансовой системы. В 2009 г. на антикризисные меры было направлено 2,4 трлн.руб. (6,2 % ВВП).

Из Резервного фонда на покрытие расходов бюджета было выделено 3 трлн.руб. (7,7 % ВВП). [28]

В 2009 г. бюджет расширенного правительства впервые за последние годы стал дефицитным. Доходы федерального бюджета сократились на 23%, а расходы увеличились на 25%. Профицит бюджета в 2008 г. с 4,1% ВВП сменился на дефицит в 2009 г., равный 5,9% ВВП.

В 2010 г. наблюдался рост доходов бюджета за счет доходов от внешнеэкономической деятельности (произошел рост цен на нефть), но при этом заметно снизился относительный уровень бюджетных расходов. Сокращение расходов происходило в основном за счет следующих направлений: «национальная экономика» - 2,1п.п.; «здравоохранение и спорт» - 0,5 п.п.; «образование» - 0,5 п.п. Выросла статья – социальная политика на 1,7 п.п. за счет роста в 1,5 раза расходов на пенсионное обеспечение[29].

В 2011 г. запланирован дефицит бюджета в размере 4% ВВП. Для сокращения дефицита бюджета предполагается снижение государственных расходов.

Федеральный Закон «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов» предполагает сокращение расходов с 22,7% ВВП в 2010 г. до 19,7% ВВП в 2013 г. Сокращение расходов федерального бюджета планируется по таким статьям бюджета как «национальная экономика, ЖКХ и охрана окружающей среды» (с 4,6% ВВП в 2009 г. до 4,1% ВВП в 2010 и 2,8% ВВП в 2013 г.)[30].

Рассматривая эффективность государственных расходов, центр макроэкономических исследований Сбербанка России, отмечает: «расходы по статьям «национальная экономика, ЖКХ и окружающая среда» являются наиболее эффективными (0,55 - величина мультипликатора) и примерно в два раза превосходят по эффективности расходы по статьям «социальная сфера и культура» (0,21) и «национальная оборона, безопасность и правоохранительная деятельность» (0,29). В то же время увеличение расходов на статью «общегосударственные вопросы» является даже контрпродуктивным с точки зрения влияния на экономический рост (-0,77 - величина мультипликатора). Начавшаяся уже в 2010 г. и планируемая в дальнейшем в 2011-2013 годах экономия бюджетных средств, в значительной степени принимает форму сокращения статьи расходов на национальную экономику, ЖКХ и охрану окружающей среды»[31]. Авторами обзора делается вывод, что в политике государственных расходов в настоящее время преобладают неэффективные расходы.

В бюджетной сфере существуют серьезные проблемы. Одни из них носят долговременный характер и связаны с несовершенством системы государственного регулирования в целом. Другие проблемы связаны с финансовым кризисом.

К системным проблемам, существующим в бюджетной сфере на протяжении последних лет, можно отнести:

1. Отсутствие сбалансированного консолидированного и расширенного бюджетов РФ. При профиците бюджета на федеральном уровне, несбалансированными оставались бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований. Практически происходило перенесение дефицита на региональный и муниципальный уровень. Консолидированный бюджет субъектов Федерации в 2009 г. исполнен с дефицитом 330 млрд.руб. Дефицит имели 60 регионов. Это приводит к тому, что возрастает перераспределительная функция бюджета. Самая большая статья расходов федерального бюджета 2010 г. - 37,7% ко всем расходам составили межбюджетные трансферты бюджетам других уровней и внебюджетным фондам.[32]2. В части расширенного бюджета РФ, куда входят средства государственных фондов, возникли проблемы с Пенсионным фондом. Из бюджета был покрыт недостаток средств единого социального налога для финансирования увеличения размера пенсий, а также увеличения выплат по социальному страхованию. 3. Вместо использования собственных сбережений на цели развития страны, сложилась система вывоза частного капитала, накопления государственных резервов в различных фондах (вначале в Стабфонде, а затем в Резервном и Фонде национального благосостояния). Общая сумма доходов от размещения средств в обоих фондах в 2009 г. составила 2,73 млрд.долл. В то время как консолидированный внешний долг российских предприятий и организаций на 1 октября 2009 г. составил 480 млрд.долл.[33]Происходило усиление зависимости частной финансовой системы России от внешнего кредитования при накоплении больших государственных финансовых резервов на государственном уровне. 4. Продолжается внедрение в бюджетную систему идей сервисного государства. Государство рассматривается как обычная корпорация, нацеленная на получение прибыли. Это приводит к появлению новых форм государственных и муниципальных услуг. Например, на оказании услуг вневедомственной охраны гражданам и предприятиям правительство планировало заработать в 2010 году 47,5 млрд. рублей. Пожарные должны были заработать 2 млрд. руб.5. Бюджетная система России зависит от мировых цен на энергоносители и является несбалансированной. Она не ориентирована на внутреннее развитие страны. 6. Прослеживается тенденция, что инвестиции будут только сокращаться. Заложенные в проекте бюджета инвестиционные расходы не только не увеличиваются, а вообще резко сокращаются. Если в 2011 году объем Федеральной адресной инвестиционной программы составит 895 млрд. рублей, то уже в 2012 году намечено сократить его до 715 млрд. рублей. К 2013 году - и вовсе до 650 млрд. рублей, что с учетом инфляции означает падение инвестиций на 35-40%. Аналогичная динамика прослеживается и с Федеральными целевыми программами - их объем сокращается с 922 млрд. рублей в 2011 году до 805 млрд. рублей в 2013 году[34].7. Федеральный бюджет Российской Федерации на 2011 год и прогноз развития на 2012-2013 годы не соответствуют параметрам стратегии «Россия-2020» и основным индикаторам Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом России Медведевым в 2009 году. По мнению академика В.В.Ивантера: «Модернизации и инноваций без инвестиций не бывает. А инвестиций в стагнирующую российскую экономику никто не дает. Необходима ориентация экономики на внутренний спрос. Наше конкурентное преимущество заключается не только в ресурсах, но и в колоссальном внутреннем рынке, который мы плохо используем. Основой модернизации экономики должен стать рост автомобилестроения, судостроения, атомного и энергетического машиностроения, инфраструктуры, сельского хозяйства. Тогда мы не будем зависеть от масштабов внешней выручки»[35].9. Расходная часть бюджета плохо работает на доходную часть. Совокупный потребительский спрос, который увеличен через бюджетные расходы, работает в основном на импорт, т.е. на чужую экономику. Расходы в поддержку российского экспорта минимальны.Предложения по совершенствованию бюджетной политики в РФ:§ создание эффективной системы межбюджетных отношений на основе четкого разграничения расходов между уровнями бюджетной системы, повышения степени автономности налоговых полномочий и прозрачных процедур распределения финансовой поддержки регионам; § финансовое оздоровление экономики,§ разработка реальных бюджетов всех уровней,§ увеличение доходов за счет оживления перерабатывающих отраслей, машиностроения, станкостроения, судостроения и авиастроения, атомной энергетики,§ укрепление вертикали финансового контроля,§ снижение дефицита бюджета до 1% или 0 от ВВП, § совершенствование контрактной системы госзакупок, § снижение использования нефтегазовых доходов с 6% ВВП, до 3,7% ВВП к 2011 году (сейчас нефтегазовый трансферт составил 11% ВВП),§ выполнение социальных обязательств государства с одновременным повышением адресности социальной помощи;§ повышение обоснованности и прозрачности отбора получателей государственной поддержки;§ финансовое обеспечение модернизации армии.

3. Налоговая политика: содержание, цели, инструменты

Налоговая политика -этокомплекс мер государственного воздействия на налоговую систему. Цель налоговой политики:1. Оптимизировать движение финансовых средств общества;2. Обеспечить государство финансовыми ресурсами для осуществления его функций;3. Регулирование экономической деятельности (стимулирование или сдерживание).

Задача налоговой политики состоит в том, чтобы создать рациональную, справедливую, стабильную и предсказуемую налоговую систему; повысить эффективность налогов и их стимулирующее воздействие на экономику.

В настоящее время по составу налогов Россия приблизилась к уровню развитых стран.

Правовое регулирование:Основные положения о налогах и сборах в Российской Федерации определены Конституцией РФ (ст. 57), Налоговым кодексом РФ, Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., федеральными – законами о конкретных налогах и сборах. Разработаны «Основные направления налоговой политики в российской Федерации на 2010-2012 гг.». Порядок исчисления и уплаты отдельных налогов и сборов дополнительно разъясняется в постановлениях Правительства РФ, Федеральной Налоговой Службы, Государственного таможенного комитета и т.п.

Инструменты налоговой политики:

– изменение массы налоговых поступлений;

– замена одних способов и форм обложения другими;

– дифференциация ставок налогов;

– изменение налоговых льгот и скидок (в частности, полное или частичное освобождение от налогов, отсрочка платежа или аннулирование задолженности и возврат ранее уплаченных сумм);

– изменение сфер распространения налогов;

– введение новых и отмена неэффективных налогов;

– поиск эффективной налогооблагаемой базы и др.

Маневрируя налоговыми ставками, льготами и штрафами, изменяя условия налогообложения, вводя одни и отменяя другие налоги, государство создает условия для ускоренного развития определенных отраслей и производств, способствует решению актуальных для общества проблем. С помощью налогов государство перераспределяет часть прибыли предприятий и предпринимателей, доходов граждан, направляя ее на развитие производственной и социальной инфраструктуры, на инвестиции в капиталоемкие и фондоемкие отрасли с длительными сроками окупаемости затрат (железные дороги, автострады, добывающие отрасли, электростанции и др.).

Результативность налоговой политики и гибкость налогообложения зависят от оптимального сочетания налоговых льгот и налоговых санкций, а также от способов налогового стимулирования инвестиционных процессов, внешнеэкономической деятельности.

Одним из самых распространенных инструментов налоговой политики являются налоговые льготы. Льготы могут быть общими для всех плательщиков или специальными для отдельных их групп. Налоговые льготы предусматривают налоговый минимум, исключение из облагаемой прибыли некоторых видов расходов и доходов плательщиков, полное или частичное освобождение от налогов, возврат ранее уплаченных сумм, отсрочка платежа, инвестиционные премии, которые засчитываются как налог на прибыль, налоговые скидки и кредиты и т. д.

Наиболее устойчивый характер носят налоговые льготы, направленные на стимулирование инвестиционной и научно–технической деятельности предпринимательства в рамках всей страны, в региональном масштабе и по отдельным сферам деятельности. Налоговые льготы чаще всего предоставляются в четырёх формах.

Первая форма – налоговый кредит – прямой вычет из сумм, исчисляемых налога. Вторая форма налоговых льгот, нацеленных на стимулирование экономического роста, – это предоставление скидок на уменьшение налогооблагаемой суммы прибыли. Наиболее распространенные из них – инвестиционные, на истощение недр, при образовании различных фондов и другие. Налоговые скидки на истощение недр предоставляются предприятиям добывающих отраслей, разрабатывающим старые месторождения полезных ископаемых в связи с более высокими эксплуатационными расходами по их извлечению из недр. В результате освобождается от налогов значительная часть прибыли, что стимулирует плательщиков к максимально возможному извлечению из недр полезных ископаемых.

Третья форма налоговых льгот – полное освобождение от налогов или установление заниженных ставок налога.

Четвёртая форма налоговых льгот – использование мер ускоренной амортизации, то есть списание на себестоимость в течении одного года основной массы первоначальной стоимости законодательно определённых видов производственного оборудования и техники. Хотя при использовании мер ускоренной амортизации сама система налогообложения прямо не затрагивается, но здесь возникает возможность уменьшить объём налогообложения прибыли путём перевода её части в необлагаемые налогом амортизационные издержки производства. Это объясняет результативность подобной практики в качестве своеобразной налоговой льготы.

В настоящее время в РФ широкое использование льгот предполагается при реализации инвестиционного проекта Сколково. Участники проекта в инновационном центре «Сколково» имеют целый ряд льгот, включая и налоговые:

· освобождаются от ведения бухгалтерского учета в случае непревышения годового объема их выручки от реализации товаров (работ, услуг) в 1 млрд. рублей, но ведут учёт доходов и расходов по правилам гл. 26.2 НК РФ;

· не являются плательщиками налога на прибыль, пока годовой объём выручки не превысит 1 млрд. рублей;

· не являются плательщиками НДС (исключая ввоз товаров на территорию РФ) и налога на имущество до тех пор, пока совокупный размер прибыли не превысит 300 млн. руб. с начала года, в котором размер выручки от реализации превысил 1 млрд. руб.;

· уплачивают страховые взносы только в Пенсионный фонд РФ по ставке 14% (с 1 января 2011 года) до достижения указанного выше объёма прибыли. Кроме того, все юридические лица и индивидуальные предприниматели, участвующие в реализации проекта, имеют право на возмещение НДС и таможенных пошлин, уплаченных через управляющую компанию при ввозе товаров (за исключением подакцизных) для их использования при строительстве и исследовательской деятельности в инновационном центре «Сколково».

Таким образом, можно сделать вывод, что в РФ при проведении налоговой политики используются практически все известные в мировой практике инструменты государственного регулирования.