Предмет служебного права

Правовое регулирование государственной и муниципальной службы осуществляется нормами различных отраслей права, вместе с тем основная часть (определяющая организацию государственной и муниципальной службы, основы правового статуса служащих) относится к отрасли административного права.

Административное право, как отрасль права в последние годы существенно изменилось: возросло количество правовых норм, регулирующих деятельность государственных органов, их полномочия, организацию деятельности. По сравнению с советским периодом развития административного права, где основное внимание уделялось административной ответственности, акценты сместились к регламентации деятельности государственных органов в так называемом «нормальном режиме».

Принятый федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», другие нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, регулировавшие государственно-служебные отношения, позволили сформировать новую подотрасль административного права — служебное право.

Термин «служебное право» («правовое обеспечение государственной и муниципальной службы») используется для того, чтобы определить особую отрасль (подотрасль) права, отрасль российского законодательства, отрасль юридической науки, учебную дисциплину[71].

Служебное право представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере внутренней организации государственной и муниципальной службы, установления правового статуса государственных и муниципальных служащих, практического функционирования государственной и муниципальной службы с целью обеспечения деятельности как самих государственных и муниципальных служащих, выполняющих задачи и функции публичной (государственной и муниципальной) власти, так и всей государственной администрации.

Принятая в России классификация отраслей права основана на относительно жестком делении норм права относительно предмета и метода правового регулирования. Теоретико-практи­чес­кие диспуты вокруг этих базовых понятий ведутся с переменным успехом. Многие авторы рассматривают в качестве главного основания деления предмет регулирования — обособленные, близкие по своей социальной природе общественные отношения, которые в случае их правового регулирования приобретают форму правоотношений. Методы же правового регулирования даже в рамках различных отношений оказываются схожими, что позволяет с той или иной степенью допустимости использовать аналогию права и аналогию закона.

Практика правового регулирования государственной службы за рубежом неоднородна. Вместе с тем в последние годы (с начала 1980-х гг.) наметились общие тенденции в регулировании статуса высшего государственного управленческого персонала, борьбы с коррупцией в государственных органах и местного самоуправления, процессы заимствования целых социально-правовых институтов государствами, где эти институты либо отсутствовали, либо имели иные цели. Но зарубежные исследователи указывают, что при создании собственной системы государственной службы каждому государству скорее следует обращаться к своей истории, традициям и культуре, чем заимствовать чужой непроверенный опыт[72].

Первая, так называемая «трудовая» модель регулирования государственной и муниципальной службы основана на прямом применении трудового законодательства, индивидуальной договорной регуляции между руководителем государственного органа и лицом, поступающим в этот орган на работу или замещающим должность посредством трудового договора. В рамках модели государственная служба сводится к исполнению трудовых операций в государственном органе, которые измеряются затратами времени и для их регуляции достаточно трудового законодательства. Прием на службу осуществляется, как правило, по тем же принципам, что и в другие организации (часто — с использованием рекомендаций служащих данного государственного органа), прохождение службы регулируется внутренними актами государственного органа, поощрение дается по усмотрению руководителя.

В отечественной правовой традиции сложились несколько научных школ, которые рассматривают правовое регулирование государственной и муниципальной службы в рамках «трудовой» модели[73].

В практике развитых стран (США, Великобритания, ФРГ и т. д.) используется в противовес «трудовой» модели публично-пра­вовая модель. Согласно данному подходу отношения между государственным служащим и государством должны быть урегулированы исчерпывающим образом публичными правовыми актами — законами и иными общегосударственными нормативными правовыми актами, не допуская индивидуальной регуляции, осуществляемой какими-либо соглашениями между руководителем государственного органа и лицом, замещающим государственную должность государственной службы при поступлении на службу либо дальнейшем прохождении ее. Четко определены правила поступления, прохождения и прекращения службы, права, обязанности, ограничения и гарантии служащих.

Н. М. Казанцевым выделены также три концепции правового регулирования государственной службы: политически подконтрольная, корпоративная и публично-правовая государственная служба[74].

Государственная служба реализует свою правовую природу и обретает юридический смысл по мере исполнения функций государства, которые имеют нормативную форму. Цели государства составляют предмет политики, которая всегда опережает науку и право. Государственная служба во взаимоотношениях права, закона, государственной политики является основным инструментом практического осуществления каждого их них. Профессионализм государственных служащих проявляется, в том числе, и в их способности рационализировать политику и проводить ее в рамках действующего закона.

Государствоосуществление предполагает определенный баланс разделений власти, политики, государственной службы, которые оказываются зависимыми друг от друга, а также от закона и права.

Политически подконтрольная государственная служба обслуживает интересы политической группировки, стоящей у власти. При этом законы исполняются по мере политической целесообразности, постепенно утрачивая связь с правом, а государственная служба утрачивает связь со своим источником — народом, подчиняясь воле политиков. В конце концов, функции государственной службы в интересах политики опережают закон, выходя за его рамки, а, следовательно, оказываются несоответствующими функциям государства, в котором данная служба функционирует. Нарастание кризиса вследствие политико-дис­циплинарной подконтрольности государственной службы было характерно для России и других стран, что заканчивалось политической катастрофой.

Другая ситуация складывается, когда государственная служба оказывается избавлена от политического контроля, как со стороны избранных народом лиц, так и со стороны иных форм гражданского общества. Она представлена сформированной законом корпорацией, не зависящей от других элементов гражданского общества, участвующих в реализации государственного режима. Государственный служащий оказывается зависимым от корпоративных интересов самой государственной службы (либо через установление профессиональных, либо военно-дисциплинарных отношений, определенных в формах, неограниченных законом). Корпоративизация государственной службы фактически лишает государственный режим публично-правового характера, превращая его в частное достояние корпорации, что приводит к искажению осуществления закона и права государства. Таким образом, выходя за рамки закона, функции государственной службы подменяют закон, законодательство и государственная служба утрачивают связь с правом и политикой, что приводит к разрушению действующей администрации.

Публично-правовая государственная служба подконтрольна как политическим институтам государства, так и институтам гражданского общества, при этом конкретные лица получают возможность контролировать службу во исполнение закона и статуса занимаемой ими государственной должности. Государственная служба защищена от политического усмотрения через определение профессионального правового статуса государственного служащего. Лишение этого статуса совершается исключительно в судебном порядке по основаниям, установленным законом исчерпывающим образом. Возможна добровольная отставка, но также по процедуре, четко урегулированной законом, а также правовые последствия и ограничения для граждан, состоявших ранее на государственной службе. Реализация публично-правовой концепции государственной службы позволяет исчерпывающим образом реализовывать закон в функциях государственной службы, обеспечивая интересы политики, всего общества, так как правовая традиция народа постепенно оформляется в виде закона, становится более полной вследствие развития государственной службы. Политика реформирует государство и общество через законодательный процесс, формируя устойчивое демократическое правосознание. Гарантированная возможность равного доступа к государственной службе реализуется через организацию конкурсного замещения вакантных государственных должностей, системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной службы.

В настоящее время в предмет рассматриваемой отрасли входят общественные отношения, связанные:

― с организацией государственной и муниципальной службы;

― правовым статусом государственного и муниципального служащего;

― прохождением государственной и муниципальной службы;

― управлением государственной и муниципальной службы;

― противодействием и борьбой с коррупцией на государственной и муниципальной службе.

Эти отношения урегулированы как общими, так и специализированными нормативными правовыми актами.