Полномочия Европейского парламента
Европейский парламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи парламентским учреждениям в современных государствах. Это, во-первых, участие в нормотворче-ском процессе (законодательные полномочия); во-вторых, вотирование бюджета и утверждение отчета о его исполнении; в-третьих, участие в формировании других институтов и контроль за их деятельностью; в-четвертых, осуществление внешних связей. Различия и своеобразие в реализации полномочий Европарламентом связаны с его статусом и ролью в общей системе институтов Союза. Они обусловлены также спецификой осуществления этих полномочий, которые в значительной мере лимитированы как действующими актами первичного и вторичного права, так и отсутствием в большинстве случаев самостоятельности в принятии окончательных решений.
198 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
Глава 13. Европейский парламент
13.5.1. Участие в нормотворческом процессе
В первых учредительных актах была использована краткая и весьма лаконичная формула, определяющая полномочия Евро-парламента Сообществ. Она гласила, что Европарламент «осуществляет функции консультации и контроля». Таким образом, Договор о Собществе ограничивал назначение Европарламента осуществлением чисто консультативной и в какой-то мере даже вспомогательной роли.
По мере эволюции Сообществ и с созданием ЕС статус Европарламента претерпевает изменения. В новой редакции учредительных договоров 2007 г. использована формула, согласно которой Европарламент осуществляет полномочия, которыми он наделен по договорам.
В наиболее обобщенном виде они определены в ст. 14 ДЕС и части шестой ДФЕС.
В соответствии с ДЕС «Европейский парламент совместно с Советом осуществляет законодательную и бюджетную функции. Он осуществляет функции политического контроля и консультативную функцию, согласно условиям, предусмотренным договорами. Он избирает Председателя Комиссии».
Участие Европарламента в нормотворческом процессе в решающей степени связано с вводимой Договором о реформе законодательной процедурой. В рамках ОЗП согласие Европарламента с законопроектом — обязательное условие его принятия. Законопроект вносится по общему правилу ЕК и считается принятым, если он одобрен в идентичной редакции Советом и Европарламентом. Дополнительно детальное описание ОЗП дано в ст. 294 ДФЕС. Она определяет основные условия, равно как и этапы принятия решения, начиная с законодательной инициативы вплоть до завершения процесса в целом.
При применении СЗП Европарламент сам инициирует про» ект и принимает окончательное решение. Однако это предусмотрено в ДР только в трех конкретных случаях и затрагивает лишь структуру и функционирование Европарламента. При этом требуется согласие со стороны Совета и ЕК. (В случае если СЗП применяет Совет, Парламент, как правило, дает лишь консультативное заключение, однако иногда, правда, сравнительно редко, требуется апробация с его стороны. В этом последнем случае решение вступает в силу, только если Совет получил согласие со стороны представительного органа.)
Консультативная процедура заметно утратила свои позиции, но не исчезла. Появились новые требования к самой процедуре. В учредительных актах, относящихся к ЕС, содержатся прямые указания ЕК и Совету принимать во внимание мнение Европарламента, даже если оно высказано в ходе консультативной процедуры. О ее значимости свидетельствует в определенной мере и тот факт, что дача консультативных заключений Европарламентом предусмотрена в 45 статьях ДФЕС.
Сдвиги, происходящие в нормотворческом процессе, не ограничиваются лишь призывом к учету мнения Европарламента. Уже ЕЕА закрепил использование процедуры сотрудничества, на основании которой проект, подготовленный ЕК и одобренный Советом, подлежал рассмотрению в ходе нескольких чтений непосредственно на заседаниях Европарламента. И хотя при применении этой процедуры все равно решающее слово оставалось за Советом, Европарламент стал играть более активную роль, особенно на стадии подготовки и обсуждения решения. В соответствии с Договором о ЕС и особенно после уточнений, внесенных Амстердамским договором 1997 г., введена и начинает все шире использоваться процедура совместного принятия решений. В этом случае проект, подготовленный ЕК и одобренный Советом, проходит три чтения и окончательное принятие нормативного правового акта невозможно без согласия и одобрения со стороны Европарламента.
В результате постепенно складывается законодательная процедура, по многим параметрам схожая с той, которая свойственна парламентским учреждениям. Она оформляется и закрепляется Договором о реформе. Безусловно, наряду с расширением контрольных полномочий, и несмотря на оговорки, это значительно повышает роль и значение Европарламента.
13.5.2. Бюджетные полномочия
Европейский парламент участвует в обсуждении и вотировании проекта бюджета, проработанного предварительно его профильными комиссиями, и утверждает отчет о его исполнении. Проект бюджета подготавливается ЕК и вносится в Европарламент и Совет одновременно до 1 сентября года, предшествующего его исполнению. Проект бюджета проходит при необходимости два чтения. В ходе обсуждения законопроекта депутаты вправе предлагать поправки и изменения. Пред-
200 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза
Глава 13. Европейский парламент
лагаемые изменения носят императивный характер и должны учитываться при выработке окончательного проекта при условии, что они не выходят за общие рамки расходов, предусмотренных по бюджету. Сам бюджет должен быть полностью сбалансирован.
Практически Европарламент лишен возможности радикально пересматривать доходную и расходную части бюджета и не обладает правом внесения своего собственного законопроекта по финансам. Он вправе лишь принять или отклонить проект бюджета в целом. Предложение об отклонении может быть внесено не менее чем 32 депутатами или одной из постоянных комиссий. До вынесения на пленарное заседание оно рассматривается бюджетной комиссией, заключение которой обсуждается на пленарном заседании. Решение об отклонении принимается квалифицированным большинством в 2/3 голосов депутатов, составляющих большинство членов Европарламента. Предложить свой собственный проект бюджета Европарламент не вправе. Поиск компромисса в позиции Европарламента и Совета может привести при втором чтении к созыву согласительного комитета. Отсутствие согласия равно отклонению бюджета. На практике это случай весьма редкий.
Европейский парламент заслушивает промежуточные отчеты и утверждает годовой отчет об исполнении бюджета. Опираясь на представленные документы и доклады Счетной палаты, Европарламент может утвердить или отклонить отчет об исполнении бюджета. Решение выносится абсолютным большинством голосов. Порядок принятия решений регулируется учредительными актами и приложением V к Регламенту Европейскою парламента. Освобождение ЕК от обязательств по исполнению бюджета публикуется в «Официальном вестнике Европейского Союза».
13.5.3. Участие в формировании других институтов и контрольные полномочия
Весьма существенными полномочиями обладает Европейский парламент при формировании ЕК. Он избирает ее Председателя, дает согласие на назначение ее членов и назначение главы и членов Правления ЕЦБ, главы и членов Счетной палаты, а в перспективе должен участвовать в отборе кандидатов в Суд ЕС. Кандидат в председатели ЕК выступает в Европар-
ламенте с общим заявлением, излагая основные политические ориентиры своей деятельности. Европарламент большинством голосов утверждает или отклоняет предложенную кандидатуру. В случае отклонения предложения Европарламентом Европейский совет должен в течение месяца выдвинуть нового канди-ата. При положительном решении Европарламент приглашает представить кандидатов в члены ЕК. Каждый из кандидатов должен выступить на заседании постоянной комиссии соответствующего профиля и ответить на задаваемые парламентариями вопросы. Парламентарии могут отвести предложенную кандидатуру и потребовать ее замены. Так было, например, при формировании ЕК в 2004 г., когда было отклонено шесть кандидатур. По завершении этих слушаний Председатель представляет Европейскому парламенту ЕК в целом и излагает ее программу. Решение об утверждении принимается большинством голосов парламентариев, участвующих в голосовании. Схожей является процедура, применяемая при назначении членов СП (ст. 35 Регламента) и председателя, вице-председателей и членов Правления ЕЦБ.
Европарламент осуществляет в довольно широких пределах контроль за деятельностью ЕК. Формы и методы этого парламентского контроля более или менее традиционны и схожи с теми, которыми пользуются национальные парламенты. Это, во-первых, право на информацию. Совет и ЕК обязаны представлять Европейскому парламенту доклады о своей текущей деятельности, а также итоговый годовой доклад о деятельности ЕС. Такого рода доклады, представляемые обычно руководителями соответствующих институтов, могут служить основанием для обсуждения деятельности Совета или ЕК как в отдельных областях, так и в отношении функционирования Союза и его институтов в целом.
Вторая наиболее распространенная форма контроля за деятельностью ЕК и Совета — это устные и письменные вопросы. Активность парламентариев в этом отношении довольно высока. Ежегодно поступает несколько тысяч вопросов, большинство из которых адресуется ЕК. Устные и письменные вопросы полаются заблаговременно в письменном виде (Комиссии не позднее чем за неделю, Совету за три недели). Вопрос о приемлемости вопроса и включении его в повестку дня решается Председателем Европарламента. Ответ на письменные вопросы публикуется в «Официальном вестнике Европейского Союза».
202 Часть И. Институциональная структура Европейского Союза
Еженедельно Европарламентом проводится час вопросов и ответов по образцу аналогичных процедур, принятых в национальных парламентских учреждениях. Время, отводимое на выступление автора вопроса, строго ограничено, а сам вопрос должен быть конкретным и ясным. В большинстве случаев такие вопросы носят весьма рутинный характер.
Определенному расширению контрольных полномочий Европарламента должно содействовать предусмотренное ДР создание временных комиссий по расследованию. Они образуются по требованию не менее чем 1/4 депутатов и в целях проведения конкретного расследования в связи с выдвинутыми в адрес тех или иных институтов, органов или должностных лиц обвинениями в совершении правонарушений или ненадлежащем управлении в том, что касается применения права ЕС. Детально вопрос о порядке формирования и функционирования этих комиссий регулируется решением Европарламента, Совета и ЕК от 19 апреля 1995 г. и Регламентом Европейского парламента. Прямых указаний на то, какие последствия может иметь признание нарушения со стороны ЕК, перечисленные акты не содержат.
К числу особо важных контрольных полномочий относится институт парламентской ответственности правительства, применяемый в ЕС. (Механизм института ответственности рассмотрен в гл. 12 учебника.)
Характеризуя контрольные полномочия Европейского парламента, следует обратить внимание еще на два момента. Это, во-первых, введенное учредительными актами и подтверждаемое ДР право на подачу индивидуальных или коллективных петиций, подлежащих обязательному рассмотрению Европарламентом, при условии, что эта петиция касается вопросов, относящихся к ведению ЕС. Во-вторых, создание института омбудсмана. Его учреждение и статус определяются ст. 228 ДФЕС и детализируются в Регламенте Европейского парламента, уточняющем порядок его назначения и деятельности. Он избирается депутатами тайным голосованием. Если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов в первых двух турах, то в третьем туре баллотируются только два кандидата, собравшие наибольшее число голосов во втором туре. Омбудсман назначается Европейским парламентом на срок его полномочий каждый раз после очередных выборов. Возможно повторное назначение одного и того же лица. Он поки-
Глава 13. Европейский парламент
дает свой пост либо по истечении срока полномочий, либо по собственной просьбе об отставке, либо по решению Суда ЕС, принятому на основе представления Европарламента. Оно выносится, если омбудсман более не соответствует условиям, требуемым для исполнения его обязанностей.
Омбудсман наделен правом принимать жалобы, исходящие от граждан ЕС или любого иного физического или юридического лица, находящегося под юрисдикцией государств-членов, в случае, если они обжалуют ненадлежащее управление со стороны институтов и органов ЕС, за исключением жалоб, приносимых на деятельность судебных органов ЕС.
Омбудсман по собственной инициативе, или основываясь на поданных ему жалобах, проводит независимое расследование, если считает его оправданным. По результатам такого расследования составляется доклад, направляемый соответствующим институтам и органам, которых эта жалоба касается. Эти последние должны в течение трех месяцев по получении доклада омбудсмана представить свои замечания. После этого итоговый доклад направляется Европарламенту и другим заинтересованным институтам. Лицо, подавшее жалобу, информируется о результатах проведенного расследования. В целом деятельность омбудсмана обобщается в итоговом ежегодном докладе, который направляется Европейскому парламенту.
13.6. Осуществление внешних связей
Европейский парламент обладает определенными полномочиями в сфере внешних связей ЕС и в более ограниченной мере—в области ОВПБ. ДР несколько расширяет полномочия Европарламента, но не распространяет их на ОВПБ и ОПБО.
На практике Европейский парламент участвует в осуществлении внешнеполитических функций не столько за счет наделения его правом вынесения самостоятельных решений, сколько путем довольно активного обсуждения различных проблем международного развития или ситуаций, складывающихся в отдельных районах мира, непосредственно на своих пленарных заседаниях и в парламентских комиссиях.
Два фактора сыграли решающую роль в определении полномочий Европарламента в сфере внешних сношений. Во-первых, строгое ограничение присутствия Европарламента при решении вопросов внешней политики. В Римских договорах 1957 г. оно