Принципы государственной и муниципальной службы

Термин «принципы права» глубоко исследован как теоретиками, так и учеными различных отраслей права. Например, С.С. Алексеев рассматривает принципы права как выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни[114]. Н.С. Малеин утверждает, что «каждый принцип – это идея, т.е. мысль как продукт человеческого мышления об общем и наиболее существенном представлении о праве, правовом мировоззрении, о ценности права»[115].

Принципы государственной и муниципальной службы — это основополагающие нормативно-правовые начала, установления, выражающие объективные закономерности в системе организации и функционирования государственной и муниципальной службы, специфику, основное содержание и тенденции развития данного правового института.

Ю. Н. Старилов указывает на то, что принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государства, государственных органов и государственного управления, которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие[116].

Как отмечает Ю. Н. Старилов, «…принципы государственной службы — это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем) исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Формулировка и становление законодателем принципов государственной службы зависят от избранной модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. С другой стороны, принципы являют собой активное, динамическое начало, ибо они обусловливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы»[117].

В литературе имеются разные подходы к классификации принципов государственной службы. Можно выделить из всего комплекса принципов те, которые относятся только (или в основном) к службе в целом; те, которые адресуются служащим; и, наконец, принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой.

Д. Н. Бахрах разделяет принципы по трем основным критериям: законность, демократизм, профессионализм[118].

В. М. Манохин из всего комплекса принципов выделял те, которые относятся только к службе в целом, принципы, которые адресуются служащим, и принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой[119].

Существует также выделение конституционных и организационно-функциональных принципов государственной службы (по аналогии с системой принципов государственного управления).

В соответствии с федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» основными прин­ципами построения и функционирования системы государственной службы являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Закрепленные в Законе о системе государственной службы принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены, каждый из них имеет свое значение в механизме организации и прохождения государственной службы.

Государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба основываются на принципах, закрепленных в Законе № 58-ФЗ. Данные принципы имеют отношение ко всем видам государственной службы. Общие принципы государственной службы способствуют развитию законодательства о государственной службе, делают стабильным все государственно-служебные отношения, а также способствуют совершенствованию взаимоотношений, которые складываются между государственными служащими и гражданами.

Специальные принципы определяют особенности государственно-служебных отношений в соответствующей сфере. Особенности и признаки отдельных видов государственной службы регулируются соответствующими законами (табл. 2.1).

Вместе с тем даже беглое ознакомление с принципами, установленными действующими законами, вызывает смешанные чувства. Законодатель, с одной стороны, объективно, хотел закрепить регулирование государственной службы с духом и бук­вой Конституции России: пример этому — принципы федерализма, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ на государственную службу; с другой — определить организующие начала, такие как единство основ, взаимосвязь видов службы, гласность, профессионализм и компетентность, стабильность.

При этом были явно допущены формальные и содержательные ошибки. В частности:

1. При регулировании общественных отношений разными нормативными правовыми актами недопустимо повторять (дублировать) нормы, установленные актом, имеющим более высокую юридическую силу.

В этой связи установление 8 из фактических 10 принципов государственной гражданской службы, 4 из 7 принципов службы в органах внутренних дел (закон о полиции[120]) являются юридически ничтожным.

2. Ряд принципов имеет некоторое сходство друг с другом, но их содержание существенно разнится — это прежде всего касается принципов равного доступа на государственную службу (применительно к гражданской службе он оказался шире), единства основ (сужено), открытости и доступности (сужено).

Это также касается принципа защиты, или защищенности. В первом случае норма предполагает конкретные действия, а во втором — мы видим яркий пример канцеляризма.

3. Некоторые из объективно общих для государственной службы принципов оказались видовыми: стабильность службы, внепартийность. Необходимо обратить внимание, что принцип внепартийности и внеконфессиональности был установлен ранее федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». При обсуждении проекта федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» депутаты фракций КПРФ и «Яблоко» пытались внести поправку о нем в законопроект[121]. В настоящее время вопросы внепартийности гражданских служащих регулируются в рамках института требований к служебной деятельности.

Важнейший, на наш взгляд, принцип государственной и муниципальной службы — профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих. Странно, что в федеральном законе «О полиции» не нашлось ему места.

Профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных и муниципальных органов следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического образования.

Компетентность в отличие от профессионализма — понятие более динамическое; это практическая реализация профессиональных способностей и деловых качеств работника; она выражается прежде всего в качественном осуществлении полномочий. Можно сказать, что компетентность служащих — это обладание знаниями о предмете собственной служебной деятельности.

Таблица 2.1 Соотношение принципов государственной, государственной гражданской, правоохранительной и муниципальной службы[122]

Государственная служба[123]	Государственная гражданская служба[124]	Служба в органах внутренних дел[125]	Муниципальная служба[126]
Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами РФ и субъектов РФ
Законность		Законность
Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты	Приоритет прав и свобод че­ловека и гражданина	Соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина	Приоритет прав и свобод человека и гражданина
Государственная служба	Государственная гражданская служба	Служба в органах внутренних дел	Муниципальная служба
Равный доступ граждан к государственной службе	Равный доступ граждан … к гражданской службе и равные условия ее прохождения …	Обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан … и создание возможностей для продвижения по службе..	Равный доступ граждан … к му­ниципальной службе и равные условия ее прохождения…
Единство прав. и орг. основ госслужбы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации госслужбы	Единство прав. и орг. основ федеральной гражд. службы и гражд. службы субъектов РФ		Единство основных требований к мун. службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении мун. службы
Взаимосвязь гражданской и госслужбы РФ иных видов
Взаимосвязь государственной и муниципальной службы	Взаимосвязь гражданской и муниципальной службы		Взаимосвязь муниципальной и гос. гражд. службы РФ
Открытость и доступность обществ. контролю, объективное информирование общества о деятельности госслужащих	Доступность информации о гражданской службе	Открытость и публичность	Доступность информации о деятельности муниципальных служащих
Профессионализм и компетентность гос. служащих	Профессионализм и компетентность гражд. служащих		Профессионализм и компетентность мун. служащих
Защита госслужащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как госорганов и должн. лиц, так и физических и юридических лиц	Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную дея­тельность		Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих

Окончание табл. 3.2

Государственная служба	Государственная гражданская служба	Служба в органах внутренних дел	Муниципальная служба
	Стабильность гражданской службы		Стабильность муниципальной службы
	Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами	Взаимодействие и сотрудничество (с др. правоохр. органами, гос. и мун. органами, обществ. объединениями, организациями и гражданами)	Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами
		Беспристрастность
		Обеспечение общественного доверия и поддержки граждан
		Использование достижений науки и техники, совр. технологий и инф. систем
			Ответственность мун. служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должн. обязанностей
			Внепартийность муниципаль­ной службы
		Единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в ОВД
		Взаимосвязь ограничений, обязанностей, запретов, ответственности и соц. гарантий

Принцип профессионализма и компетенции государственных и муниципальных служащих является ведущим началом организации и функционирования государственной и муниципальной службы в вопросах подбора, расстановки и перемещения кадров.

Достаточно странным является принцип единоначалия и субординации (подчиненности) на службе в органах внутренних дел. Известно, что единочалие и субординация в виде принципов единства распорядительства (командования) и единства руководства имманентно присущи управленческим отношениям[127].

Более того, очевидно, что принципы не могут быть реализованы при условии, что предполагает часть 3 ст. 4 закона № 342-ФЗ.

Неоднозначность регулирования принципов государственной службы требует от законодателя унифицировать и тем самым обеспечить единство регулирования всех видов государственной службы.

Контрольные вопросы

1. Что такое правовое обеспечение государственной и муниципальной службы (служебное право)? Можно ли его назвать отраслью российского права?

2. Как построена система правовых источников государственной службы?

3. Охарактеризуйте роль конституций как источников правового обеспечения государственной службы.

4. Объясните причины активизации указного регулирования государственно-служебных отношений в РФ.

5. Составьте хронологический список принятых в вашем субъекте законов о государственной и муниципальной службе. Выскажите свое мнение о том, почему законодатели вашего субъекта Федерации, разрабатывали и принимали соответствующие законы в таком порядке?