Тема 7. Гражданство Европейского Союза. Хартия Европейского Союза об основных правах

Несмотря на свое международно-правовое происхождение (создание посредством "Договоров", заключенных государствами-членами ЕС и изменяемых с их общего согласия, в юридическом статусе и практической деятельности Европейского Союза изначально присутствовали государственно-подобные (федеративные) черты, роль которых со временем повышается.

Одной из таких черт, несомненно, является гражданство Союза, юридически оформленное Маастрихтским договором 1992 г., и ставшее реальностью со дня его вступления в силу (1 ноября 1993 г.).

С этого момента статус граждан Союза был автоматически распространен на граждан всех его государств-членов. Само "союзное", или, как его часто называют, "европейское" гражданство выражается, главным образом, в предоставлении его обладателям дополнительных прав, вытекающих непосредственно из их юридической связи с Европейским Союзом в целом:

- свобода передвижения и проживания на всей территории Союза;

- право избирать и быть избранным в Европарламент и муниципальные органы в любом государстве-члене, где они проживают;

- право на защиту в третьих странах, то есть за пределами Союза, со стороны дипломатических и консульских представительств любого государства-члена (при условии отсутствия в конкретной третьей стране представительства государства, гражданином которого это лицо является);

- право петиций в Европейский парламент;

- право на подачу жалоб Европейскому омбудсману в случае нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов и учреждений ЕС;

- право направлять обращения институтам и консультативным органам ЕС на любом из официальных языков Союза и получать ответ на том же языке;

- право доступа к документам институтов, органов и учреждений ЕС.

Основополагающим принципом правового статуса граждан Союза служит принцип недискриминации по признаку национального гражданства. Этот принцип адресован, в первую очередь, государствам-членам и предписывает им в сферах, подпадающих под действие права Европейского Союза, предоставлять гражданам других стран ЕС, как минимум, такой же объем прав и обязанностей, какой они предоставляют своим собственным гражданам.

Вышеуказанные положения содержались уже в предыдущих редакциях учредительных документов, причем принцип недискриминации по признаку национального гражданства закреплен в них еще с 1957 г. (содержался в первоначальном тексте Римского договора). Благодаря поправкам Амстердамского договора 1997 г. институты Европейского Союза приобрели также полномочия издавать законодательство и поощрительные меры, направленные на борьбу с дискриминацией по другим основаниям (по признаку этнического происхождения, возраста, имущественного положения и т.д.).

Лиссабонский договор 2007 г. сохраняет и подтверждает вышеуказанные положения в полном объеме. В "новом" ЕС их источником будет служить часть вторая Договора о функционировании Европейского Союза, названная соответственно "Недискриминация и гражданство Союза".

В дополнение к ныне действующим правилам здесь также получили закрепление нормы о реализации нового коллективного права граждан Союза - "гражданской инициативы" - то есть адресуемого Европейской комиссии со стороны 1 млн. граждан ЕС предложения подготовить законопроект с целью принятия на уровне ЕС новых правовых актов.

Что касается других основных прав человека и гражданина (право на жизнь, на личную неприкосновенность, право собственности, свобода мысли, слова и вероисповедания, право на социальное обеспечение и т.д.), то в текстах учредительных документах Европейского Союза они прямо не зафиксированы. Это, однако, не означает их отсутствия в правовой системе ЕС и, как следствие, необязательности этих прав для институтов, органов и учреждений Союза в целом.

Еще с 1969 г. в судебной практике (прецедентном праве) Суда Европейских сообществ соблюдение основных прав признано в качестве одного из "общих принципов права Сообщества", а некоторые из этих прав даже провозглашены Судом как самостоятельные принципы правовой системы ЕС (например, принципы уважения права собственности или права на защиту).

Предпосылкой и источником указанных принципов служат общие конституционные традиции государств-членов в этой области и международные договоры о правах человека, участниками которых являются все или подавляющее большинство государств-членов ЕС. Ключевое место среди подобных документов традиционно отводится Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), подписанной в рамках Совета Европы в 1950 г., применяемой с учетом судебной практики (прецедентного права) Европейского Суда по правам человека (г. Страсбург) и являющейся сегодня подлинно общеевропейским "биллем о правах".

Юридическая обязательность ЕКПЧ непосредственно для Европейского Союза была признана в его учредительных документах в 1992 г.: "Союз соблюдает основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г., и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообщества".

Проект Европейской конституции 2004 г., а вслед за ним Лиссабонский договор 2007 г. еще более усилили это требование. В соответствие с новой редакцией процитированной статьи Договора о Европейском Союзе (параграф 2 статьи 6 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора): "Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод".

Итак, отныне Европейский Союз вправе и обязан присоединиться к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, то есть стать ее самостоятельным участником (при сохранении аналогичного качества за каждым государством-членом ЕС в отдельности).

После присоединения Союза к ЕКПЧ граждане и другие субъекты основных прав, гарантированных этой Конвенцией, впервые получат возможность подавать в Европейский Суд по правам человека жалобы на действия и бездействие не только национальных властей (органов государств-участников ЕКПЧ), но и наднациональных инстанций Союза (институтов, органов, учреждений ЕС). При этом в обоих случаях сохранится ныне действующее условие о необходимости прохождения сначала внутренних процедур обжалования (в случае ЕС - исков в Суд Европейского Союза).

Присоединение к общеевропейским стандартам прав человека, содержащимся в ЕКПЧ, не снимает необходимости для Европейского Союза в подготовке собственного "билля о правах" - подобно тому, как участие в этой Конвенции не отменяет и не приостанавливает действия "биллей о правах", содержащихся в национальных конституциях европейских государств.

В качестве такого источника была подготовлена и 7 декабря 2000 г. торжественно провозглашена Хартия Европейского Союза об основных правах, которая содержит все виды основных прав, признанные к концу XX века, в том числе экономические, социальные и культурные права.

В "новом" Европейском Союзе Хартия об основных правах становится одним из основополагающих актов этой интеграционной организации: приравнивается по своей юридической силе к учредительным документам ЕС (параграф 1 статьи 6 Договора о Европейском Союзе). При этом Хартия остается формально самостоятельным источником права, не входящим в структуру Договора о Европейском Союзе или Договора о функционировании Европейского Союза.

При подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и, затем, Лиссабонского договора 2007 г. в Хартию были внесены некоторые "технические" изменения. Эти изменения, однако, не затрагивают содержания закрепленных в ней прав, свобод и принципов, а посвящены уточнению сферы действия и порядка применения Хартии.

Новая редакция Хартии Европейского Союза об основных правах была утверждена 12 декабря 2007 г. (то есть в преддверии заключения Лиссабонского договора, подписанного на следующий день) тремя политическими институтами ЕС, от лица которых был издан ее первоначальный текст - Европейским парламентом, Советом Европейского Союза и Комиссией.

Чтобы сделать содержание основных прав в Хартии более понятным (наглядным) для простых людей, эти права были классифицированы здесь по новому, нетрадиционному критерию - ценностям, на защиту которых они направлены. Соответственно, текст Хартии разбит на восемь разделов. Название каждого раздела обозначает одну из ценностей Союза или иное общественное благо, отражением которого служат содержащиеся в нем права и принципы.

В разделе I "Достоинство" (статья 1 - статья 5) закреплены, собственно, право на человеческое достоинство, а равно другие права и гарантии, связанные с самим бытием человеческой личности: право на жизнь, право на целостность личности, запрет пыток, иного бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания, запрет рабства и принудительного труда.

Раздел II "Свободы" (статья 6 - статья 19) конкретизирует содержание другой основополагающей ценности ЕС. Слово "свобода" взято в его названии во множественном числе, поскольку речь идет о широкой совокупности прав, в которых выражается свобода жизнедеятельности человека и гарантируется невмешательство в нее властей и других лиц: право на свободу и личную неприкосновенность, право на уважение частной и семейной жизни, свобода выражения мнений, свобода искусства и науки, право собственности, свобода профессиональной деятельности и право на труд (в значении свобода труда) и др.

В разделе III "Равенство" (статья 20 - статья 26) данная ценность ЕС выражена через такие права и принципы, как равенство перед законом, недискриминация, культурное, религиозное и лингвистическое разнообразие, равенство женщин и мужчин, права детей и пожилых людей, принцип интеграции в социальную жизнь лиц с ограниченными возможностями (инвалидов).

Раздел IV "Солидарность" (статья 27 - статья 38) служит главным источником социальных прав и принципов в Хартии. Нормы этого раздела призваны способствовать снижению остроты противоречий и развитию гармоничных отношений между разными классами, социальными группами и слоями европейского общества, то есть укреплению социальной солидарности внутри ЕС: право работников на информацию и консультации в рамках предприятия, право на коллективные переговоры и коллективные действия, в том числе на забастовку, на справедливые и надлежащие условия труда, на социальное обеспечение и социальную помощь, принцип охраны окружающей среды и др.

Закрепление социальных прав и принципов в Хартии производится, как правило, с оговоркой о том, что они реализуются "на условиях, установленных национальными законодательствами и национальной практикой", с возможной гармонизацией (сближением) этих условий в законодательстве ЕС.

Кроме того, при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. два государства-члена - Великобритания и Польша - добились для себя частичного изъятия из-под действия социальных положений Хартии. Названные государства-члены будут подчиняться этим положениям лишь при условии, что аналогичные по характеру правила уже предусмотрены в их внутренних правовых системах. В частности, в судах этих стран заинтересованные лица могут ссылаться на социальные права из раздела IV Хартии, только если равнозначные права присутствуют в национальном законодательстве Великобритании или Польши.

Упомянутое изъятие зафиксировано в одном из новых протоколов, приложенных Лиссабонским договором к учредительным документам Европейского Союза: "Протокол о применении Хартии Европейского Союза об основных правах к Польше и Соединенному Королевству".

Раздел V "Гражданство" (статья 39 - 46) в структуре Хартии первоначально был задуман с целью воспроизвести (продублировать) основные права граждан Европейского Союза, которые уже содержатся в его учредительных документах (часть вторая Договора о функционировании ЕС, ранее - Договора об учреждении Европейского сообщества): право избирать и быть избранным в Европейский парламент и в муниципальные органы на территории любого государства-члена, свобода передвижения и проживания на всей территории Союза, право петиций в Европейский парламент, право доступа к документам европейских инстанций и др.

Тем не менее, каталог прав раздела V Хартии был расширен за счет включения в него положений о возможности признания свободы передвижения и проживания в ЕС за гражданами третьих стран, законно проживающими на территории одного из государств-членов (параграф 2 статьи 45) и "права на хорошее управление" (статья 41).

Последнее право представляет собой комплекс правомочий и гарантий, предоставляемых гражданам Союза и другим физическим и юридическим лицам в их взаимоотношениях с институтами, органами и учреждениями ЕС: право на беспристрастное, справедливое рассмотрение своего дела в разумный срок, право быть заслушанным, обязанность администрации мотивировать свои решения, право на возмещение убытков и др.

Раздел VI "Правосудие" (статья 47 - статья 49) служит источником процессуальных прав и гарантий личности в области судебной защиты и уголовного судопроизводства: право на эффективные средства правовой защиты и доступ к беспристрастному суду, презумпция невиновности и др.

Раздел VII "Общие положения, регулирующие толкование и применение Хартии" (статья 50 - 54) - заключительный в структуре документа. Назначение этого раздела: определить условия и порядок применения Хартии органами ЕС и государств-членов, а также урегулировать непростой вопрос о соотношении ее норм с нормами других источников основных прав, которые приняты на универсальном, европейском и внутригосударственном уровнях.

Данный вопрос получил решение с помощью нескольких базовых принципов:

- прежде всего, это ограниченность сферы применения Хартии (параграф 1 статьи 51). Несмотря на то, что Хартия закрепляет основополагающие права и принципы правового статуса человека и гражданина во всех сферах, формальными ее "адресатами" признаны только институты, органы и учреждения самого ЕС, с одной стороны, и государства-члены, с другой стороны.

При этом государства-члены ЕС выступают "адресатами" норм Хартии лишь тогда, когда они "претворяют в жизнь право Союза", то есть действуют во исполнение предписаний его учредительных документов, международных соглашений, правовых актов и интерпретирующей их судебной практики (прецедентного права) Суда Европейского Союза.

В сферах, не регулируемых правом ЕС (например, выборы национальных парламентов, религиозные или семейно-брачные отношения), положения Хартии для государств-членов не имеют силы. Если в этих сферах нарушены основные права и свободы человека и гражданина (например, свобода совести и вероисповедания), то заинтересованное лицо должно искать защиту на основании норм иных документов, например, положений конституции соответствующего государства и/или Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;

- второй базовый принцип логически вытекает из первого и гарантирует ненарушимость других источников основных прав и свобод человека и гражданина (статья 53). Речь идет о международно-правовых актах на универсальном или европейском уровнях (международные пакты ООН 1966 г. о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах, ЕКПЧ, Европейская социальная хартия и другие правозащитные конвенции Совета Европы и т.п.), о национальном конституционном праве (основные права, включенные в конституции государств-членов, включая конституции субъектов федерации, например, в ФРГ) и, наконец, о других источниках самого права Европейского Союза, содержащих основные права человека и гражданина.

Последняя оговорка открывает путь к дальнейшему расширению каталога и усилению гарантий основных прав на уровне ЕС путем включения новых положений в его учредительные документы, правовые акты и судебную практику (прецедентное право);

- третий базовый принцип определяет способ применения и толкования положений Хартии, в частности, положений, заимствованных из других источников основных прав.

Если какое-либо право одновременно закреплено в тексте Хартии и в учредительных документах ЕС, то оно должно реализовываться на условиях и в пределах, определенных именно учредительными документами (параграф 2 статьи 52). Это касается, прежде всего, основных прав граждан Союза, которые, как уже отмечалось выше, были восприняты Хартией из части второй Договора о функционировании Европейского Союза.

То же самое относится, например, к праву граждан Союза заниматься трудовой деятельностью в любом государстве-члене (параграф 2 статьи 15 Хартии), которое выступает ключевым элементом свободы передвижения работников в рамках единого внутреннего рынка ЕС (статьи 45 - 48 Договора о функционировании ЕС).

Если права, содержащиеся в Хартии, "корреспондируют" правам, закрепленным Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (включая дополнительные протоколы к ЕКПЧ), то их содержание и действие признаются эквивалентными друг другу (параграф 3 статьи 52). Это касается, главным образом, личных и политических прав (право на жизнь, право на неприкосновенность личности, свобода объединения и др.). Большинство этих прав в тексте Хартии являются рецепцией (заимствованием) соответствующих формулировок ЕКПЧ.

В то же время, подобная привязка Хартии об основных правах к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод не препятствует Европейскому Союзу расширять содержание или гарантии соответствующих прав по сравнению с теми, которые заложены в Конвенции (последнее предложение параграфа 3 статьи 52).

При любых обстоятельствах, ЕКПЧ в ее толковании Европейским Судом по правам человека сохранит за собой роль минимального стандарта основных прав, к которому Союз, как уже отмечалось выше, должен присоединиться в качестве полноправного участника. Следовательно, в вопросах толкования и применения прав человека в Европейском Союзе наблюдается отчетливая тенденция сближения права Союза и правовых стандартов Совета Европы. Это, собственно, своего рода идеологически выгодная и приемлемая для Европейского Союза демократическая уступка, от которой он, скорее, приобретает дополнительный авторитет, чем что-либо реально теряет.

Наконец, для тех норм Хартии, которые вытекают из общих конституционных традиций государств-членов (например, статья 20 "Принцип равенства перед законом"), предусмотрено, что их толкование должно производиться согласованно (в гармонии) с этими традициями.

Кроме вышеперечисленных принципов в разделе VII Хартии об основных правах закреплены другие "общие положения". Они устанавливают, что Хартия не направлена на расширение компетенции или сферы применения права ЕС за рамки, определенные его учредительными документами (параграф 2 статьи 51); предусматривают основания и пределы допустимого ограничения прав и свобод, закрепленных в Хартии (параграф 1 статьи 52); запрещают злоупотребление правами (статья 54); требуют учитывать законодательства и правоприменительную практику государств-членов в тех случаях, когда Хартия прямо отсылает к соответствующим законодательствам и/или практике - например, при реализации права на вступление в брак и создание семьи, права на альтернативную службу, многих социальных прав (параграф 6 статьи 52).

Специальное правило предусмотрено для тех статей Хартии, которые формулируют не права личности, как таковые, а более абстрактные принципы: принцип признания и уважения права пожилых людей на достойную жизнь (статья 25), обеспечение высокого уровня защиты потребителей (статья 38) и др. Эти нормы-принципы действуют не напрямую, а через правовые акты, которые Союз и государства-члены должны издавать для их реализации. Физические и юридические лица могут ссылаться на нормы-принципы Хартии в судах, но лишь в целях толкования и контроля правомерности соответствующих актов публичных властей (параграф 5 статьи 52).

Особые условия применения Хартии Европейского Союза об основных правах установлены также для двух государств-членов, которые добились для себя некоторых изъятий в этой сфере при подготовке Лиссабонского договора (в проекте Европейской конституции 2004 г. их не было). Этими государствами-членами, как уже было отмечено ранее, являются Польша и Великобритания, а посвященный им протокол носит название "Протокол о применении Хартии Европейского Союза об основных правах к Польше и Соединенному Королевству". Особенности применения Хартии к этим странам заключаются в следующем:

- во-первых, на территории Польши и Великобритании (Соединенного Королевства) Хартия не получает приоритета над внутренним правом этих государств-членов, то есть фактически выводится из-под действия принципа верховенства (примата) права Европейского Союза.

Согласно параграфу 1 статьи 1 Протокола Суд Европейского Союза, а равно польские или британские суды не уполномочены признавать положения национального законодательства, иных внутренних правовых актов, национальной правоприменительной практики и административных мер этих стран недействительными или не подлежащими применению по причине их несоответствия Хартии Европейского Союза об основных правах;

- во-вторых, как уже отмечалось выше, социальные права, вытекающие из раздела IV Хартии "Солидарность", порождают субъективные права, подлежащие судебной защите в Польше и Великобритании, тогда и только тогда, когда аналогичные права предусмотрены в национальном законодательстве этих стран (параграф 2 статьи 1 Протокола);

- в-третьих, режим, сходный социальным правам, установлен для всех положений Хартии, которые отсылают к национальному законодательству и национальной практике (например, право на вступление в брак и создание семьи - статья 9). Данные положения применяются к Польше и Великобритании лишь в той мере, в какой предусмотренные ими права и принципы признаны законодательством или правоприменительной практикой этих стран (статья 2 Протокола).

Еще при подготовке первоначальной редакции Хартии Европейского Союза об основных правах было решено сопроводить ее текст постатейными комментариями под названием "разъяснения Хартии об основных правах" (explications). Разъяснения, как и сама Хартия, были подготовлены в 2000 г. в рамках специального учредительного собрания (Конвента) и были опубликованы от имени президиума (руководства) этого временного органа. Их обновленная редакция была составлена в 2002 - 2003 гг. в ходе работы над проектом Европейской конституции 2004 г.

Основное содержание разъяснений состоит в том, чтобы указать источники, послужившие образцом для конкретных статей Хартии (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, конституционные традиции государств-членов, учредительные документы и прецедентное право судов Европейского Союза, иные универсальные и европейские документы).

Благодаря разъяснениям судебные и иные правоприменительные органы ЕС и государств-членов получили возможность максимально быстро, без дополнительных поисков и анализа, определять особенности действия и содержание каждого основного права или принципа, включенного в Хартию.

В ходе работы над проектом Европейской конституции 2004 г. было принято решение повысить статус разъяснений Хартии, придав им характер официального интерпретационного документа. В соответствии с этим подходом, подтвержденным Лиссабонским договором 2007 г., "разъяснения Хартии об основных правах" должны направлять процесс ее толкования и учитываться судами Союза и государств-членов. Данный принцип отныне закреплен как в самой Хартии (преамбула и параграф 5 статьи 52), так и в учредительных документах ЕС (параграф 1 статьи 6 Договора о Европейском Союзе).