Состав земель Республики Беларусь. Понятие и сущность правового режима земель

Правовая классификация земель Республики Беларусь предусматривает их деление по определённым правовым признакам на следующие составные части: категории земель; виды земель.

В соответствии с основным целевым назначением и независимо от форм собственности все земли в Республике Беларусь подразделяются на следующие категории:

• земли сельскохозяйственного назначения;

• земли населённых пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов;

• земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения;

• земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;

• земли лесного фонда;

• земли водного фонда;

• земли запаса.

В зависимости от выполняемых функций в производственной и иной деятельности земли подразделяются на используемые и неиспользуемые. В используемых землях можно выделить земли, используемые как пространственный (операционный) базис и средство производства, а также земли, выполняющие природно-заповедные, рекреационные, оздоровительные и иные функции.

Среди всех категорий земель по своему экономическому значению в организации жизни общества, обеспечении производства необходимых продуктов питания для населения и сырья для промышленности ведущее место занимают земли сельскохозяйственного назначения, к которым относятся земельные участки, включающие в себя сельскохозяйственные и иные земли, предоставленные для ведения сельского хозяйства. Основную часть земель сельскохозяйственного назначения составляют земли, занятые под сельскохозяйственными угодьями (пашня, сады, огороды, сенокосы, пастбища и др.) и являющиеся основным средством сельскохозяйственного производства. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются сельскохозяйственным организациям, в том числе крестьянским (фермерским) хозяйствам, иным организациям для ведения сельского хозяйства, в том числе крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для ведения подсобного сельского хозяйства, научным организациям, учреждениям образования – для исследовательских и (или) учебных целей в области сельского либо лесного хозяйства по их выбору в постоянное или временное пользование либо аренду, а также гражданам Республики Беларусь – в пожизненное наследуемое владение либо аренду, а иностранным гражданам и лицам без гражданства – в аренду для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

К землям населённых пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов относятся земли, земельные участки, расположенные в границах городов, посёлков городского типа, сельских населённых пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов, за исключением земель, отнесённых к иным категориям в этих границах. Земли указанной категории используются прежде всего как основа, пространственный (операционный) базис для размещения объектов недвижимости в соответствии с градостроительными проектами, генеральными планами городов, иных населённых пунктов, а также развития садоводства, выращивания иной сельскохозяйственной продукции, строительства дач в целях организации загородного отдыха населения.

Земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения занимают важное место в земельном фонде страны. Они предоставляются для размещения объектов промышленности, транспорта, связи, энергетики, размещения и постоянной дислокации государственных таможенных органов, воинских частей, военных учебных заведений и организаций Вооружённых Сил Республики Беларусь, других войск и воинских формирований Республики Беларусь, иных объектов. В связи с дальнейшим развитием экономики состав земель промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения весьма подвижен.

К землям природоохранного назначения относятся земельные участки, предоставленные для размещения заповедников, национальных парков и заказников. На указанных землях запрещается деятельность, противоречащая их целевому назначению. Для охраны заповедников, национальных парков и заказников (за исключением охотничьих) от неблагоприятного антропогенного воздействия могут устанавливаться охранные зоны, в которых ограничиваются отдельные виды хозяйственной деятельности и природопользования. Границы этих зон закрепляются на местности специальными информационными знаками.

К землям оздоровительного назначения относятся предоставленные земельные участки для размещения объектов санаторно-курортного лечения и оздоровления и иные земельные участки, обладающие природными лечебными факторами (минеральные источники, залежи лечебных грязей, климатические и другие), благоприятными для организации профилактики и лечения заболеваний.

К землям рекреационного назначения относятся земельные участки для размещения объектов, предназначенных для организованного массового отдыха населения и туризма. На этих землях запрещается деятельность, препятствующая использованию их по целевому назначению.

К землям историко-культурного назначения относятся земельные участки, предоставленные для размещения недвижимых материальных историко-культурных ценностей и археологических объектов.

Земли лесного фонда – это лесные земли (покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для его восстановления – вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины, погибшие древостои, площади, занятые питомниками, плантациями и несомкнувшимися лесными культурами, иные земли, предназначенные для восстановления леса), а также нелесные земли, расположенные в границах лесного фонда, предоставленные для ведения лесного хозяйства. По размерам своей территории они занимают второе место в Республике Беларусь после земель сельскохозяйственного назначения. Главной особенностью правового режима земель лесного фонда является полное подчинение правовому режиму лесов, произрастающих на этих землях.

Землями водного фонда являются земли, занятые водными объектами (земли, занятые сосредоточением природных вод на поверхности суши – реками, ручьями, родниками, озёрами, водохранилищами, прудами, прудами-копанями, каналами и иными поверхностными водными объектами), а также земельные участки, предоставленные для ведения водного хозяйства, в том числе для размещения водохозяйственных сооружений и устройств. Основным назначением этих земель является обеспечение использования и охраны вод. Правовой режим земель водного фонда в значительной мере предопределяется правовым режимом вод.

Земли запаса – это все земли, земельные участки, не отнесённые к иным категориям и не предоставленные землепользователям. В состав земель запаса могут включаться неиспользуемые и изымаемые в установленном порядке у землепользователей земельные участки. Земли запаса находятся в ведении соответствующего исполнительного комитета, рассматриваются как резерв и могут использоваться после перевода их в иные категории земель. Земли запаса предоставляются с учётом их пригодности для различных целей в соответствии с Кодексом о земле.

Вместе с тем выделенные по основному целевому назначению категории вышеуказанных земель не являются внутренне однородными. В рамках общего правового режима той или иной категории земель в них включаются земли, которые имеют иное хозяйственное назначение. К примеру, в состав земель населённых пунктов входят земли под застройкой; земли общего пользования; земли сельскохозяйственного назначения; лесные земли; земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения.

Не является неизменной и структура земельного фонда. Под влиянием различных факторов происходят заметные изменения в составе земельного фонда и внутри категорий земель. Например, в связи с ухудшением экологической обстановки и необходимостью принятия дополнительных мер по охране особо ценных в природном отношении регионов законодательством Республики Беларусь выделена категория земель особо охраняемых природных территорий. Значительная часть земель в последние годы переведена из одной категории в другую в связи с приватизацией земли, предоставлением земельных участков гражданам и юридическим лицам для ведения личного (подсобного) хозяйства, организации крестьянских (фермерских) хозяйств, а также предпринимательской деятельности.

Независимо от деления на категории земли Республики Беларусь по природно-историческим признакам, состоянию и характеру использования в соответствии с Положением о порядке перевода земель из одних категорий и видов в другие и отнесения земель к определённым видам, утверждённым Указом Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667, подразделяются на следующие виды:

• пахотные земли – сельскохозяйственные земли, систематически обрабатываемые (перепахиваемые) и используемые под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав со сроком пользования, предусмотренным схемой севооборота, а также выводные поля, участки закрытого грунта (парники, теплицы и оранжереи) и чистые пары;

• залежные земли – сельскохозяйственные земли, которые ранее использовались как пахотные и более одного года после уборки урожая не используются для посева сельскохозяйственных культур и не подготовлены под пар;

• земли под постоянными культурами – сельскохозяйственные земли, занятые искусственно созданными насаждениями древесных, кустарниковых или травянистых многолетних растений, предназначенными для получения урожая плодов, продовольственного, технического и лекарственного сырья, а также для озеленения;

• луговые земли – сельскохозяйственные земли, используемые преимущественно для возделывания луговых многолетних трав, земли, на которых создан искусственный травостой или проведены мероприятия по улучшению естественного травостоя (улучшенные луговые земли), а также покрытые естественными луговыми травостоями;

• лесные земли – земли лесного фонда, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для его восстановления (вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины, погибшие древостои, площади, занятые питомниками, плантациями и несомкнувшимися лесными культурами, иные земли, предназначенные для восстановления леса), предоставленные для ведения лесного хозяйства;

• земли под древесно-кустарниковой растительностью (насаждениями) – земли, покрытые древесно-кустарниковой растительностью (насаждениями), не входящей в лесной фонд;

• земли под болотами – избыточно увлажнённые земли, покрытые слоем торфа;

• земли под водными объектами – земли, занятые сосредоточением природных вод на поверхности суши (реками, ручьями, родниками, озёрами, водохранилищами, прудами, прудами-копанями, каналами и иными поверхностными водными объектами);

• земли под дорогами и иными транспортными коммуникациями – земли, занятые дорогами, трубопроводами, просеками, прогонами и другими линейными сооружениями;

• земли общего пользования – земли, занятые улицами, проспектами, площадями, проездами, набережными, бульварами, скверами, парками и другими общественными местами;

• земли под застройкой – земли, занятые капитальными строениями (зданиями, сооружениями), а также земли, прилегающие к этим объектам и используемые для их обслуживания;

• нарушенные земли – земли, утратившие свою природно-историческую и хозяйственную ценность в результате вредного антропогенного воздействия и находящиеся в состоянии, исключающем их эффективное использование по исходному целевому назначению;

• неиспользуемые земли – земли, не используемые в хозяйственной и иной деятельности;

• иные земли – земли, не отнесённые к указанным выше видам земель.

Виды земель могут подразделяться Государственным комитетом Республики Беларусь по имуществу на подвиды и разновидности путём уточнения природного состояния и хозяйственного использования земель при ведении государственного земельного кадастра.

Порядок использования каждой категории земель определяется законодательством Республики Беларусь. Как собственник земель Республика Беларусь распоряжается всеми землями, определяет их правовой режим. В соответствии с Положением о порядке отнесения земель к определённым категориям и видам, перевода их из одних категорий и видов в другие, утверждённом Указом Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667, отнесение земель, земельных участков к категориям осуществляется в соответствии с их основным целевым назначением.

Перевод земель, земельных участков из одних категорий в другие производится в случае изменения основного целевого назначения этих земель, земельных участков:

– при изъятии и предоставлении земельных участков в порядке, установленном законодательными актами;

– прекращении права постоянного или временного пользования, пожизненного наследуемого владения, собственности и аренды на земельные участки в случаях и порядке, определённых Кодексом Республики Беларусь о земле;

– подаче землепользователями заявлений о переводе земель, земельных участков из одной категории в другую.

Перевод земельных участков из одних категорий в другие при их изъятии и предоставлении осуществляется одновременно по решениям местных исполнительных комитетов в соответствии с их компетенцией. При прекращении права постоянного или временного пользования, пожизненного наследуемого владения, собственности и аренды на земельные участки перевод земельных участков из одних категорий в другие осуществляется по решению районных исполнительных комитетов, а в случае перевода земельных участков из сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения, земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения, лесных земель лесного фонда в другие категории – по решениям областных, Минского городского исполнительных комитетов.

По заявлениям землепользователей перевод земель, земельных участков, находящихся в постоянном или временном пользовании, пожизненном наследуемом владении, собственности и аренде, из одних категорий в другие осуществляется по решению областных исполнительных комитетов, Минского городского исполнительного комитета.

Только по решению областных, Минского городского исполнительного комитета осуществляется перевод земель, земельных участков, находящихся в постоянном или временном пользовании, пожизненном наследуемом владении, собственности и аренде, из сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения, земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения, лесных земель лесного фонда в другие категории.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667 «Об изъятии и предоставлении земельных участков» одновременно с принятием решений об изъятии и предоставлении земельных участков областные и Минский городской исполнительный комитеты в соответствии с их компетенцией при необходимости осуществляют перевод земель из одной категории в другую.

По состоянию на 1 января 2012 г. земельный фонд Республики Беларусь составлял около 21 000 тыс. га. (см. рисунок).

Площадь сельскохозяйственных земель составляет 9076,3 тыс. га, лесных земель – 8335,2, болот – 916,2, под водными объектами – 478,5, под строениями и сооружениями – 330,7, других земель – 624 тыс. га. Самыми ценными в эколого-экономическом отношении в структуре сельскохозяйственных земель являются пахотные угодья, составляющие наиболее плодородные слои почвы с богатым запасом гумусового слоя (гумуса).

В составе сельскохозяйственных земель пахотные земли занимают 6230,1 тыс. га (66,7%), земли под постоянными культурами (сады и ягодники) – 143,7 (1,6%), сенокосные земли – 1290,9 (13,5%), пастбищные земли – 1696,0 тыс. га (18,2%). В настоящее время в республике имеется 3394,6 тыс. га осушенных и 114,8 тыс. га орошаемых земель.

В настоящее время сельскохозяйственная освоенность земель Беларуси составляет около 45%, а распаханность – 27,3%, что свидетельствует о довольно высокой степени антропогенной освоенности земельного фонда страны. Площадь средостабилизирующих видов земель (лесные, естественные луговые, под древеснокустарниковой растительностью, болотами и водой) составляет 53,5% общей площади земель. По сравнению со странами Западной Европы Республика Беларусь отличается большей сохранностью лесных и болотных массивов, более высокой обеспеченностью сельскохозяйственными землями в расчёте на одного жителя, в том числе и пахотными (соответственно 0,92 и 0,56 га), что превышает в 1,5–2 раза аналогичные среднеевропейские показатели. Предполагается, что эта тенденция сохранится и в перспективе.

В результате применения удобрений, проведения известкования и других почвоулучшающих работ пахотные земли в Республике Беларусь имеют широкий диапазон благоприятности для земледелия. В крупных сельхозпредприятиях благоприятные земли составляют около 30%, хорошие и удовлетворительные – 60%, неудовлетворительные и плохие с заведомо убыточным производством – около 10%. Именно последние и предназначаются для трансформации в другие виды сельхозугодий и использования в несельскохозяйственных целях.

Использование в сельскохозяйственном обороте для посевов зерновых и пропашных культур осушенных торфяно-болотных, особенно мелкозалежных почв, занимающих почти 70% в общей площади осушенных земель, привело к срабатыванию торфа и образованию нового типа минеральных и торфо-минеральных почв с низкой продуктивностью (55 тыс. га). Пахотные земли республики в различной степени завалунены (9,7%). Эродированные и эрозионно опасные земли занимают около 4 млн га, или 19% всей территории. Доля водной эрозии в разрушении почв составляет 84% от всех эродированных земель. Ежегодно в результате водной эрозии со склоновых земель смывается до 15 т плодородного слоя почвы с каждого гектара. Около 2 млн га пахотных земель и 0,7 млн га сенокосов и пастбищ характеризуются повышенной кислотностью и нуждаются в дополнительном известковании. Вследствие разработки месторождений торфа и других полезных ископаемых, строительства дорог, нефтегазопроводов и иных объектов промышленного характера требуют восстановления более 60 тыс. га нарушенных земель. К настоящему времени, несмотря на осуществление мероприятий по сохранению мелиорированных земель, в Республике Беларусь остаются деградированными около 223 тыс. га торфяников, главным образом в Полесье, на которых слой торфа разрушен полностью или составляет менее 30 см.

Источниками нарушения и загрязнения почвенного покрова являются также промышленные центры, транспорт и сельскохозяйственное производство. Общая площадь сельскохозяйственных угодий, загрязнённая выбросами предприятий городов, промышленных центров и автотранспорта, превышает в настоящее время 0,6 млн га. Расчётные площади обследованных земель городов, подвергшихся загрязнению пылевыми выбросами промышленных предприятий и тяжёлыми металлами, составляют около 15 тыс. га.

В стране наблюдается достаточно устойчивая тенденция сокращения площадей сельскохозяйственных земель, особенно сенокосов и пастбищ, в результате их отводов для строительства промышленных и иных объектов, а также резкого сокращения объёмов мелиоративных и культуртехнических работ, что в сочетании с увеличением площадей, заросших кустарником, и заболоченных используемых земель привело к общему сокращению сельскохозяйственных угодий. Изменения структуры земельного фонда за последние годы связаны с процессами обеспечения граждан земельными участками, передачей лесохозяйственным предприятиям низкопродуктивных сельскохозяйственных земель, оптимизацией сельскохозяйственного землепользования, отводами для различных видов строительства и т.д. По этим причинам площади сельскохозяйственных земель только за 2000–2002 гг. сократились на 101,4 тыс. га.

Долговременное отрицательное влияние на баланс площадей сельскохозяйственных земель оказывают также последствия аварии на Чернобыльской АЭС, катастрофические влияния которой выразились в загрязнении огромных регионов радионуклидами с различными периодами полураспада. Радиоактивному загрязнению подверглись 1,3 млн га сельскохозяйственных и 1,6 млн га лесных земель. Из сельскохозяйственного оборота выведено около 265 тыс. га сельскохозяйственных угодий. По состоянию на 1 января 2011 г. к радиационно опасным землям относилось около 250 тыс. га.

В настоящее время осуществляется переход в длительную и затяжную стадию отдалённых последствий Чернобыльской катастрофы. На загрязнённых радионуклидами цезия-137 и стронция-90 землях эти радиоэлементы продолжают оставаться в корнеобитаемом слое земли, будут доступны растениям в длительной перспективе вследствие продолжительного периода полураспада и малой скорости их миграции вглубь почвы (особенно цезия-137) и будут переходить в свободную, более доступную для растений форму, а следовательно, в большей степени включаться в пищевые цепочки. Кроме того, за последнее десятилетие начался распад «горячих» частиц с высвобождением миграционно подвижных радионуклидов, легко поступающих и накапливающихся в организме человека, увеличивая риск заболевания. Одновременно в почве наблюдаются процессы перехода плутония-241 в америций-241, который, будучи альфа-излучателем, является намного опаснее плутония.

Ожидается, что в ближайшее десятилетие сокращение площадей сельскохозяйственных земель в результате перепрофилирования около 10% сельхозугодий, отводов для несельскохозяйственных целей и уменьшения объёмов мелиорации будет продолжаться. Перепрофилированию подлежат в первую очередь земли, загрязнённые радионуклидами, эродированные, мелкозалежные осушенные торфяники. При этом будет продолжена практика государственного регулирования изменения целевого назначения и характера использования земель сельскохозяйственного назначения. Основные усилия в ближайшей и отдалённой перспективе будут направлены на оптимизацию землепользования, бережное и эффективное использование продуктивных угодий, исключающее деградацию, снижение плодородия и загрязнения почв.

Для правовой характеристики различных категорий и видов земель наукой земельного права выработано понятие «правовой режим земель», который можно определить как установленный нормами права особый порядок правового регулирования поведения участников общественных отношений в области использования, управления и охраны земель. Правовой режим земель направлен на упорядочение поведения субъектов земельно-правовых отношений и является важнейшим государственно-правовым инструментом в данной сфере. Он определяется исходя из принадлежности земель к той или иной категории, разрешённого их использования и направлен на обеспечение рационального использования и охраны земель в интересах всего общества. При этом исходными остаются установления о земле как важнейшей составной части природы и природном ресурсе. Правовой режим категории земель имеет самостоятельное содержание и отличается от правового режима видов земель. Правовой режим отдельной категории земель отражает особый порядок правового регулирования поведения участников земельных отношений в зависимости от её основного целевого назначения. Например, конкретной целью для земель сельскохозяйственного назначения является сельскохозяйственное производство, а для земель, к примеру, населённых пунктов – застройка и развитие населённых пунктов. Исходя из этого и определяется правовой режим конкретной категории земель. В состав элементов правового режима той или иной категории земель можно включить установление формы права собственности на соответствующие земли, правовые формы использования и охраны этих земель, управления ими и др.