История земельного права россии

Любое историческое событие является следствием цепи прежних, и оно же будет следствием событий будущих, какой радикальностью ни отличалось бы происходящее.

Имеет смысл представить земельные преобразования двух послед­
них веков, начиная с аграрной реформы 1861 г., до возврата многооб­
разия форм собственности на землю в наше время, как единую цепь
государственных преобразовательных усилий и противоречивых ре­
зультатов. Особый оттенок приобретают темы, предлагаемые истори­
ей, в связи с тем, что наше государство сейчас находится на послед­
нем по времени и не менее проблемном этапе этого процесса.
Аграрная реформаДля земельных отношений России до начала
1861 г. XXв. и революции 1917 г. было характерно

сословное землевладение, что особенным об­разом влияло и на регулирование земельных отношений.

До аграрной реформы 1861 г. —одной из наиболее крупных вех в истории земельного права России — крестьяне, как одно из сословий, не обладали практически никакими самостоятельными правами на землю, закрепленными в законодательстве. Помещичьи крестьяне, на­ходясь под властью собственника земли, в вопросах ее использования не имели самостоятельного голоса.

Начиная с 1861 г. крестьяне или единолично, или в рамках зе­мельных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на землю по законодательству.

Долгое время после первых реформенных шагов середины XIX в. законодательство о крестьянах, и законодательство о крестьянском землепользовании в том числе, носило достаточно специфических черт, чтобы теоретикам представилась возможность говорить о кресть­янском земельном праве, отличном от общих положений.

Положения 19 февраля 1861 г. (Общее положение о крестьянах, Положение о выкупе' и др.) декларировали отмену крепостной зави­симости, установили право крестьян на земельный надел и порядок осуществления выкупных платежей за него. По этому законодательст­ву земля была крестьянам выделена, но использование земельных

Свод законов Российской империи. Прил. к т. IX.

участков существенно ограничивалось обязательствами перед бывши­ми собственниками по их выкупу.

Обязательства эти были настолько долгосрочными, что в теории сложился взгляд на надельное землепользование как на разновидность долгосрочной аренды — оброчного пользования'.

Внутри земельной общины (в центральных губерниях Рос­сии — собственно России — именно она являлась субъектом земель­ных отношений) право пользования предоставлялось крестьянской се­мье (крестьянскому двору). Крестьянской земли, находящейся в лич­ной собственности, в это время почти не было.

Законы от 26 июля 1863 г. и 24 ноября 1866 г², продолжили ре­форму тем, что приравняли статус удельных, государственных и поме­щичьих крестьян, тем самым объединив их в сословие крестьян с единой юрисдикцией.

18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский поземельный банк³. В том, что касалось прав крестьян на землю, его роль заключалась в не­котором упрощении получения (приобретения) земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сословия. Однако до Столыпинской реформы операции Банка не играли существенной роли в расширении прав собственно­сти на крестьянские земли.

Дальнейшее законодательство до реформы Столыпина особых ка­чественных изменений в права крестьян на землю не внесло.

Законодательство 1863 г. (законы от 18 июня и 14 декабря) огра­ничивало права надельных крестьян в вопросах передела залога и от­чуждения земли с тем, чтобы укрепить и ускорить выплату выкупных платежей⁴. Это не позволило приравнять крестьян к иным сословиям в вопросах реализации прав на землю еще некоторое время.

РеформаПоложение стало существенно изменяться

П. А. Столыпинапосле 1905 г. В это время не только расши­рились права крестьян на землю (отмена вы­купных платежей Указом от 3 ноября 1905 г. способствовала этому в особенности), но и был сделан шаг в направлении реализации личного права собственности на землю. Реформа, названная Столыпинской, если рассматривать ее с этой точки зрения, была направлена на пере­ход от преимущественного права общей собственности на землю среди крестьян (общинное землевладение) к праву личной собственности гла­вы хозяйства.

Таким образом, в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в направлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на землю. Это право включало в себя владение землей, право использо-

¹ Хауке О. А. Крестьянское земельное право. М., 1914. С. 205.

² Свод законов Российской империи. Прил. к т. IX.

³ Там же.

⁴ Там же.

вать землю ограничивалось обязанностью не нарушать права собст­венников соседних участков и права сервитута. Право распоряжения земельным участком заключалось в праве заключать все виды сделок, предусмотренных гражданским законодательством для недвижимости, а также совершать иные действия, предусмотренные правом для рас­поряжения недвижимостью. Законом была предусмотрена возмож­ность выкупа земель для государственных нужд. Существовало и регу­лируемое законодательством право сервитута.

Движение это происходило через длительные переходные этапы, в рамках которых права крестьян на землю значительно ограничивались правами общины на надел, правами бывших собственников на полу­чение выкупной платы, сословными ограничениями. Содержание этих ограничений носило в большинстве случаев политический характер и обусловливалось значительным влиянием консервативных кругов, со­стоявших в основном из крупных землевладельцев, и преобладании в начале реформ идеологии общинного строя.

Община, осуществляя свои права, могла производить периодиче­ские переделы земли крестьян, могла продавать, сдавать в аренду зе­мельный надел по согласованию с пользователем. Община распоряжа­лась недрами, выпасами, лугами.

С реформой Столыпина, радикализм которой был продиктован состоянием российской экономики после неудачных военных дейст­вий против Японии и революционных событий в самой стране, было предпринято наступление на идеологию общинного земледелия.

Основанием были предполагаемые экономические преимущества частного хуторского сельскохозяйственного производства перед об­щинным. Следствием этого было закрепление и распространение пра­ва частной (личной) собственности на землю среди крестьян.

К 1917 г. реформа, начатая П. А. Столыпиным, не была заверше­
на. Следствием этого было то, что сельское хозяйство оперировало
как правом частной собственности на землю, так и правом собствен­
ности общины на надел; к этим правам присоединялось право аренды
как основное право пользования земельным участком.
История земельногоПосле 1917 г. ситуация резко измени-
права с 1917лась — права на землю приобрели совершен-

по 1990 г.но иное содержание. Крестьянский наказ в

рамках Декрета «О земле» от 26 октября

1917 г. (по старому стилю) объявил всю землю народным достоянием, отменил частную собственность на землю, запретил сдавать ее в арен­ду и залог.

Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов', кото­рые являлись полномочными органами государственной власти на местах². Тем самым земля переходила в распоряжение государства. Декрет о социализации земли предусматривал, что всякая собствен-

¹ Декрет II Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и
крестьянских депутатов от 26 октября 1917 г.//СУ. 1917. № 1. Ст. 3.

² О переходе земли в распоряжение земельных комитетов. Принято СНК
РСФСР 5 ноября 1917 г.//СУ. 1917. №2. Ст. 23.

ность на землю и другие природные ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими передается органам государственной власти'.

Таким образом, из всех юридических конструкций осталось место только праву пользования землей. Однако недолгие времена нэпа, отичительными чертами которых было развитие хозяйственной ини­циативы частных лиц, в том числе и в сельском хозяйстве, и сущест­вование рыночных отношений под жестким государственным контро­лем потребовали ввести конструкцию, с одной стороны, расширяю­щую права крестьян на землю, с другой стороны, не умаляющую государственную монополию на этот природный объект. Такая конст­рукция была изобретена, и по своему содержанию она была по-сво­ему оригинальна. Речь идет о праве трудового землепользования, ут­вержденном Законом о трудовом землепользовании² и закрепленном Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 г.³ Право трудового землепользования предоставлялось всем гражданам РСФСР для веде­ния сельского хозяйства и желающим обрабатывать землю своим тру­дом (Земельный кодекс РСФСР 1922 г., ч. 1). Права трудового земле­пользования не мог быть лишен никто, кроме случаев, прямо указан­ных в законе, а место расположения земельного участка, предоставленного по этому праву, могло быть изменено лишь при ле­соустройстве, а также при земельных переделах в тех обществах, где существовал общинный порядок землепользования (ст. 95). Право трудового пользования считалось бессрочным. В рамках пользования гражданин имел право:

а) вести хозяйственное использование земли способом, избран­
ным им по своему усмотрению;

б) возводить, устраивать и использовать на земле строения и со­
оружения для хозяйственных и жилищных нужд.

Землепользователь не имел права совершать на своем земельном участке действия или отстраивать сооружения, нарушающие сущест­венные интересы иных землепользователей. Покупка, продажа, заве­щание, дарение, залог земли пользователям запрещались (ст. 24, 25, 27).

Трудовой пользователь имел право на строения, растения, посевы и все, что соединено с участком земли. В качестве гарантии земле­пользования в Земельном кодексе была заложена норма, в соответст­вии с которой в случае нарушения земельных прав или необоснован­ного вмешательства в хозяйство пользователей земельная комиссия по просьбе землепользователя была обязана восстановить нарушенные права на землю или вмешательство в хозяйство до разрешения спора о нарушенном праве по существу (ст. 26).

Как видно из исследования, трудовому землепользователю предос­тавлялся тот объем прав, который позволял ему использовать землю в целях ведения сельского хозяйства. Распоряжение землей в формах,

предусмотренных правом для иных имущественных объектов, запре­щалось, и этим подчеркивалось, что это именно право пользования государственной землей. Однако в отличие от иных возможных форм права пользования трудовое землепользование отличалось большей хозяйственной независимостью и отсутствием временных ограниче­ний. В условиях нэпа это был тот максимум, который позволял раз­вить производственную самостоятельность мелких аграрных произво­дителей. Как известно из истории, это принесло свои плоды, и сель­ское хозяйство постепенно оживилось после Гражданской войны. Однако изменение аграрной политики и переход к всеобщей коллек­тивизации был несовместим с индивидуальной хозяйственной само­стоятельностью, и следующее земельное законодательство уже отказа­лось от конструкции трудового землепользования.

Дальнейшее правовое регулирование прав граждан на землю раз­вивалось в рамках теоретических установок социалистического земле­пользования, основными принципами которого были: целевой харак­тер права землепользования; устойчивость права землепользования; бесплатность права землепользования¹.

Основным фундаментом, на котором выстраивались отношения по землепользованию и регулирование этих отношений законодатель­ством, было право исключительной государственной собственности на землю².

Перечисленные принципы распространялись на реализацию прав на землю всеми предусмотренными законодательством субъектами.

Среди субъектов значились и граждане, однако права их были в значительной степени ограничены. Статья 22 Основ законодательст­ва СССР о земле предоставляла право на земельные участки гражда­нам только для ведения личного хозяйства без применения наемного труда.

В основном в советское время права на землю предоставлялись гражданам, проживающим в сельской местности. Это право приуса­дебного землепользования, пользование участками для индивидуаль­ного огородничества, пользование сенокосами, выпасами. Однако было бы неверно считать, что крестьянские хозяйства (единоличные) с коллективизацией прекратили свое существование. Действительно, количество их было незначительно, и они не играли практически ни­какой роли в аграрной экономике. Тем не менее согласно ст. 29 Ос­нов земельного законодательства 1968 г. они пользовались участками предоставленной им земли для ведения сельского хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливаемых законодательством союзных рес­публик. Республиканским законодательством регулировался порядок предоставления земель крестьянским хозяйствам и предельные разме­ры земельных участков. В Земельном кодексе РСФСР 1970 г. на этот счет содержались отсылочные нормы о том, что порядок пользования и размеры земельных участков, предоставляемых единоличным кре-

¹ Декрет ВЦИК о социализации. Опубл. в «Газете Рабочего и
Крестьянского правительства» 19 февраля 1918 г.//СУ. 1918. №25. Ст. 346.

² Закон о трудовом землепользовании от 22 мая 1922. // СУ. 1922. № 36.

³ Там же. Ст. 12.

¹ Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 264.

² Советское земельное право / под ред. Н. И. Краснова, В. П. Балезина.

М., 1977. С. 140; Общая теория советского земельного права. С. 259 и др.

стьянским хозяйствам, устанавливаются Советом Министров респуб­лики. Само по себе это ставило крестьянские хозяйства в положение худшее, чем иные хозяйственные формы.

По характеру возникновения в этот период право землепользования крестьянских хозяйств считалось первичным, т. е. земля предоставля­лась непосредственно государством в лице исполкома райсовета из зе­мель государственного запаса. По срокам землепользования это было землепользование бессрочное. Право землепользования предоставля­лось законодательством крестьянскому двору — семейно-трудовому объ­единению лиц, совместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей силы не допускался.

Однако к современному положению законодательство было при­ведено реформой не сразу.

ЗемельнаяВ определенной степени, следуя происходя-

реформа 1990 г.щим социальным переменам, законодатель­ство Российской Федерации этого времени

признало право собственности граждан на землю. Это было сделано в противоречие союзному законодательству и в русле изменившейся по­литики Российского государства. 22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», 23 ноября 1990 г. — Закон РСФСР «О земельной реформе». 25 апреля 1991 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, закрепивший реформенные положения. Помимо реформенных нормативных документов были приняты на уровне РФ (РСФСР) законодательные и подзаконные акты, призванные урегулировать отношения в рамках нового земель­ного режима.

В этот период явно прозвучало отношение реформы к включению земельных участков в экономический оборот. Законодательством ут­верждалось, что земельные участки получают экономическую оценку: данное положение, например, было установлено Законом о крестьян­ском хозяйстве (ст. 8). Об оценке земель говорилось и в ст. 12 Закона «О земельной реформе». Но в то же время включение земельных уча­стков в рыночный оборот откладывалось на десять лет.

В период с 1990 по 1993 г. наиболее существенными были преоб­разования в области закрепления земель в частную собственность. За­конодательная деятельность велась в грех основных направлениях: усановление и регулирование приватизации земель сельскохозяйствен­ного назначения; приватизация земель при приватизации государст­венных предприятий, приватизация земель, находящихся в пользова­нии граждан. В последнем случае имелись в виду земельные участки, предоставленные гражданам в личное пользование, т. е. личные под­собные хозяйства, земельные участки для индивидуального жилищно­го, гаражного и дачного строительства, земельные участки для садо­водства и огородничества.

Особым направлением законодательного регулирования стало ре­гулирование взимания платежей за землю.

Начало реорганизации сельскохозяйственного производства и свя­занные с этим изменения правового режима земель было положено Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», постановле-

нием Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реор­ганизации колхозов и совхозов» и постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации», принятым на основании этого Указа.

Очередные изменения, повлиявшие на продвижение земельной реформы, произошли ввиду конституционной реформы 1993 г. Кон­ституцией РФ (ст. 9). С принятием Конституции РФ был окончатель­но отменен десятилетний мораторий на продажу земельных участков.

Конституцией было закреплено, что земля может находиться в ча­стной, муниципальной, государственной и иных формах собственно­сти. Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности» было установлено, что имущество может находиться в частной, государст­венной, муниципальной собственности и собственности обществен­ных объединений (организаций). Этим же Законом было установлено, что объектами права собственности могут быть в том числе предпри­ятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, сооружения, оборудование, сырье и материалы, деньги и иное имущество.

Одновременно с этим был закреплен и принцип, согласно кото­рому установление государством в какой бы то ни было форме огра­ничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объе­динений (организаций) не допускается.

Принципиальное значение для утверждения права собственности на землю связано с принятием нового Гражданского кодекса РФ. Вве­дение этим документом основных понятий и категорий, распростра­няющихся и на отношения собственности на землю, устранили много пробелов в этой области. В то же время обострилась другая проблема, связанная с соотношением земельного и гражданского права.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Боголюбов С. А. Экологическое право. М: Норма, 1999.

2. Голиченков А. К., Козырь О. М. Концепция федерального закона о зем­
ле // Государство и право. 1994. №7.

3. Земельное право / под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000.

4. Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и граждан­
ского законодательства при регулировании земельных отношений // Государст­
во и право. 1996. № 2.

5. Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: теория
и тенденции развития. М., 1999.

6. Крассов О. И. Земельное право. М.: Юристь, 2000.

Глава 2 ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА