История развития жилищно-коммунального хозяйства в России и европейских странах
Сами понятия "жилищный вопрос" и «проблема жилищно-коммунального хозяйства» в их современном понимании возникли не так давно, и тесно связаны с именно эпохой индустриализации и массовым притоком новых жителей в города.
С ростом городов меняется сам дом как материальный объект, происходит смена его конструкций, плана, фасадов, этажности, усложняются требования к его санитарному обустройству, пожарной безопасности, что подробно излагается в исследованиях по строительству и архитектуре.
С ростом городов начинаются изменения в правилах расположения жилого дома: от свободного расположения на территории усадьбы, свойственного сельской местности, происходит переход к фасадической постановке дома по "красным линиям" улиц, когда у здания имеет место лишь один фасад, и ему уделяется особое внимание. Этим изменения в правилах расположения дома в городе не ограничиваются, порождая дальнейшие усложнения городской планировки.
С ростом городов изменяются и формы собственности на жилье, а также характер его использования. Долгое время в городе преобладает личная собственность на дома, сам же дом предназначен в подавляющем большинстве случае для личного проживания хозяина и его семьи, слуг и работников, а также для его производственных нужд. Привычные для нас понятия "жилой дом" и даже "жилое помещение" еще не сформировались, в средневековой мастерской жилые и производственные помещения часто не разделены. Наниматель берет на себя обязанность предоставить работнику жилье, а для кратковременного проживания существуют трактиры и постоялые дворы, для бедных и нуждающихся - приюты и ночлежки при Церкви. Переход к мануфактурном производству, рост разделения труда и массовое привлечение наемных работников в города приводят при возросшем спросе на жилье к возникновению жилья, специально предназначенного для сдачи внаем ("доходного дома"). Таким образом, в городах возникает и развивается жилищный рынок и жилищный бизнес.
Для жилищного рынка характерно большое разнообразие, рассчитанное на разный достаток нанимателя, его вкусы и потребности и срок найма (от длительного проживания до гостиниц разного калибра). Однако привлечение в сферу жилищного бизнеса капитала сталкивается с серьезными трудностями. С одной стороны, дом достаточно дорогой объект, поэтому требует значительных капиталовложений, а, с другой стороны, доля оборотного капитала в жилищном бизнесе невелика, поэтому он приносит достаточно низкий доход по сравнению с другими сферами капиталовложений.
Жилищный бизнес - это эксплуатация жилья путем сдачи его в наем, что неизбежно связано с длительным омертвлением капитала. Правда, в жилищном бизнесе минимален риск и максимальна возможность получения долговременной устойчивой ренты. Такие условия привлекают в сферу жилищного бизнеса так называемые "рентные" капиталы, заинтересованные не в максимальной прибыли, а в максимальной надежности вложений, но предложение такого капитала оказывается ограниченным, и потому спрос на жилье превышает реальное предложение, в том числе и из-за нехватки средств у нуждающихся в жилье. Именно так возникает жилищный вопрос и жилищная нужда, когда из-за недостаточности предложения жилья на рынке малообеспеченные наниматели вынуждены снимать жилье самого низкого качества на самых невыгодных условиях, ютясь зачастую в помещениях, не отвечающих самым элементарным санитарным нормам.
Такие болезненные социальные язвы не остались незамеченными. Благотворительность предлагает использовать средства богатых для устройства жилья бедным. Известны достаточно ранние примеры таких дарений, сначала индивидуальных, затем коллективных и, наконец, помощи со стороны заводчиков и фабрикантов своим рабочим (не лишенной некоторого практического интереса, связанного с закреплением кадров и повышением производительности труда). Однако при всей материальной и духовной значимости благотворительности она могла быть только дополнительным способом смягчения жилищной нужды: благотворительность непредсказуема, поэтому рассчитывать на ее регулярность и объем не представляется возможным.
Необходимо было изыскать новые источники капиталовложений в жилье, поэтому на смену личным средствам, своим или чужым, приходит кооперация малых капиталов в жилищной сфере (массовый характер кооперация приобретает в 70-ых годах девятнадцатого века). Объединение усилий и средств на эти цели в различных странах приобретает разный характер. В Англии с ее преобладанием небольших домов, предназначенных для проживания одной семьи, кооперативы ограничивается помощью своим членам в накоплении необходимых для строительства жилья средств (через временные, а потом и постоянные Товарищества), строительство же и эксплуатация жилья остаются частными. В Германии, где все большее распространение получают многоквартирные многоэтажные дома-казармы, кооперация охватывает в первую очередь саму строительную деятельность. Трудности эксплуатации многоквартирного жилья при наличии частной собственности на отдельные квартиры вызывают к жизни два пути развития жилищной кооперации. Первый путь связан с введением жестких ограничений на действия собственников отдельных квартир в интересах эксплуатации здания в целом, второй - с сохранением за кооперативом права собственности на дом и сдачей квартир членам кооператива в аренду.
С развитием капиталистических отношений приток новых жителей растет, а вместе с ним растет и число малоимущих, не имеющих возможности и средств создать себе жилье. Строительство с трудом успевает за этим процессом, и для решения возникающих проблем привлекаются усилия лучших специалистов: инженеров, экономистов, юристов. 1899 год следует признать переломным в разрешении жилищного вопроса. Именно в этом году на Парижской выставке с Эйфелевой башней соседствует Всемирная выставка жилища, с этого года страны Европы и Америки начинают принимать государственные жилищные Законы. Это означает признание того факта, что жилищную проблему можно разрешить лишь совместными усилиями частных лиц и властей.
Общая проблема подлежит разделению на проблемы разных слоев населения в зависимости от их обеспеченности. Становится очевидным, что строительство жилья для бедных не решает всех проблем. Бедные не смогут оплатить даже эксплуатации жилья, поэтому необходимы гарантии хотя бы части платежей, что доступно лишь властям. Людям со средним достатком необходима помощь в организации строительства, что опять же наиболее целесообразно осуществлять путем предоставления кредитов, дешевых земельных участков, оснащения сетями коммунальных услуг водопровода и канализации, содействия в доставлении строительных материалов и рабочих рук. Этот вид помощи кажется наиболее эффективным для муниципалитетов, из всех властей наиболее близко находящихся к населению. Наконец, инициирование строительства элитного жилья может стать способом перехода жилья, занятого ранее обеспеченным населением, на более низкие уровни рынка жилья, постепенно рождая насыщение рынка жилья для малодостаточных (этот вид жилищной политики получает название "фильтрации").
Первая мировая война блокирует приток капиталов в жилищный сектор и выявляет как всеобщую трудность острую нехватку средств на строительство, эксплуатацию и оплату найма жилья. В начале XX века ведется активный поиск нестроительных мер разрешения жилищной нужды. В условиях дефицита средств, строительство уступает место задачам сохранения и восстановления разрушенного войной жилья. В новой жилищной политике активно используются законодательные запреты на снос любого жилья без специальной аргументации, запреты на изменение жилищных функций, повышение процентов на ипотеку и кредиты. Государства принимают на себя компенсацию невыплат, гарантии венчурным банкам. Поощряется разделение субсидий на землю и здания, допускается временное освобождение от налогов для нового строительства и проведения ремонтов.
В России при дефиците средств наблюдается отток капиталов в военную промышленность, рост беженцев и вынужденное использование жилья под госпитали при высоком уровне инфляции. Попытки увеличения квартирной платы блокируются специальной принятыми на время войны законами о нормировании квартирной платы. Следствием замораживания квартплаты при росте дороговизны жизни является прекращение ремонтов и катастрофическое разрушение жилья. Такова ситуация к моменту прихода к власти большевиков.
В борьбе за власть Советское правительство делает упор на передел уже существующего жилого фонда, возможный только в условиях национализации жилья.
Жилищный передел и связанная с ним национализация (и муниципализация) приводит к окончательному исчезновению хозяев жилья как лиц заинтересованных в его сохранении. В первые же годы такой политики в Москве оказывается разрушенным или приходит в полную негодность 11000 зданий, в том числе 7000 жилых, насчитывающих 41000 квартир. Усугубляет проблему перевод в Москву столичных функций, вследствие чего около 30% жилья оказывается занято под советскую бюрократию. Даже в условиях советской цензуры в газетах сложившаяся ситуация описывается словами - разруха и катастрофа.
В декабре 1919 года VII Всероссийский съезд Советов принимает курс на децентрализацию хозяйственного управления. В апреле 1920-го в НКВД создается Главное Управление Коммунального Хозяйства (ГУКХ), а в губерниях Отделы Коммунального Хозяйства (Откомхозы), принимающие в ходе децентрализации полномочий "по вертикали" (от государственного Центра) и "по горизонтали" (от местных государственных органов) с целью преодоления разрухи. При отсутствии средств, в соответствии с известным мировым опытом, приоритеты отдаются сохранению и восстановления жилья, строительство жилья отложено на будущее. В решении задачи сохранения и восстановления жилья выделяются три основных направления:
1. ограничение вмешательства Советских органов в эксплуатацию жилых зданий;
2. создание условий для поддержки инициатив населения по сохранению и восстановлению жилья;
3. профессионализация эксплуатации жилья.
В рамках ограничения вмешательства Советских органов в эксплуатацию жилых зданий в 1921 году издается Декрет о разгрузке местных Советов от распределения и эксплуатации жилья.
Чтобы обеспечить проведение в жизнь этих мер, создается особый порядок их принятия и исполнения: Декреты издавались ГУКХ НКВД и исполнялись Откомхозами, формально встроенными в местные Советы, но достаточно независимыми от них. Таким образом, Декреты были как бы отделены от местного Совета - собственника земли и многоэтажных зданий. В 1924 году из 27000 жилых зданий Москвы только 78 находилось в непосредственном заведовании Московским Управлением Недвижимого Имущества (МУНИ).
В рамках мероприятий по созданию условий для поддержи инициатив населения по сохранению и восстановлению жилья в конце 1921 года выходит Декрет о демуниципализации (приватизации) небольших жилых зданий (в 1924 году в Москве демуниципализировано 7536 зданий из 27000, еще 2936 зданий взято в аренду частными лицами, таким образом около 10% населения проживает в частных домах). Возвращение жилья обуславливается обязательным проведением владельцами или пользователями необходимого ремонта.
Демуниципализации подлежали только небольшие дома, поэтому в 1922 году выходят Декрет "О жилищных товариществах". Здание передавалось в аренду Жилищному Товариществу, объединяющему проживающих в нем жителей. В 1924 году в Москве существовало 9358 Товариществ, занимающих 30,8 % жилых зданий, в которых проживало 3/4 населения Москвы.
Создание товариществ являлось добровольным и требовало стимулов для привлечения жителей. Часть выгод членам товариществ строилась на противопоставлении новых условий жизни жилищному переделу "военного коммунизма", административным выселениям и принудительному уплотнению. «Приманкой» служила возможность внеочередного получения жилья (по нормам) внутри кооператива для членов кооперативов и их семей. Привлекала и предполагаемая в будущем возможность выкупить жилья в собственность, причем с большой рассрочкой. Препятствием же для создания жилищных товариществ была приобретенная за всего за несколько лет военного коммунизма привычка к распределению жилья, создающая иллюзию его бесплатного получения.
Кроме личных выгод кооператоров, необходимым считалось устойчивое финансовое положение кооператива и возможность изыскания средств для эксплуатации здания. Изданные в 1920 за подписью В.И. Ленина Декреты о всеобщей бесплатности жилья и коммунальных услуг сделали неплатежи привычным явлением. После многократных попыток возврата к оплате жилья, было принято решение ввести квартплату в минимальном размере с постепенным повышением каждый год.
Согласно Постановлению ЦИК и СНК "О жилищной кооперации",1924, предусматривались создание трех форм жилищных кооперативов: Жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы), Рабочие жилищно-строительные кооперативные Товарищества (РЖСК) и Общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества (ОЖСК). Основной формой жилищных кооперативов стали ЖАКТы, использующие "для удовлетворения жилищной нужды и в целях хозяйствования" существующие многоквартирные многоэтажные дома, принадлежащие местному Совету и переданные коллективу жильцов в аренду.
Введение паев, которыми мог располагать каждый член кооператива, было несомненно благотворным для ЖАКТов. Дополнительные паи, внесенные членами ЖАКТа, создавали возможность выделить в кооперативе особый жилой фонд, сдаваемый кооперативом в аренду "лишенцам", которые не могли быть членами кооператива, и квартирная плата с которых могла взиматься в зависимости от качества жилья. Кроме квартплаты, кооперативам были даны некоторые дополнительные источники. С 1924 года разрешена сдача в субаренду нежилых помещений, часть которой передавалась в кассу кооператива. Кроме того устанавливались: плата за въезд, вступительный членский взнос, введение самообложения на нужды кооператива, а с 1923 года - кредиты и займы.
Из этих скромных поступлений кооперативы должны были выплачивать Совету ренту, введенную в 1922 году, оценочный сбор в размере не более 1,4 % от стоимости здания, арендную плату в процентах от валового дохода кооператива, обязательное страхование, а в Москве выделять 10 % жилой площади в распоряжение местного Совета.
Известная помощь, хотя и ограниченная, предполагалась от объединения кооперативов в Союзы кооперации. Не располагая значительными средствами, эти Союзы могли содействовать своим членам в организации кооперативов и их страховании, создавали заготовительные общества для приобретения стройматериалов и топлива, выдавали кредиты, помогали консультациями специалистов, юридической помощью, созывами съездов, выпуском специальной литературы и журналов ("Жилищное товарищество", "Жилищная кооперация" недолговременная газета "Жилец" и др.).
Тем не менее, трудности увеличения доходов в формировании нормального бюджета кооператива были чрезвычайными, и потому особое внимание было обращено на расходную часть и ее эффективное ведение. Единственным способом становилась профессионализация ведения домового хозяйства.
В рамках направления по профессионализации эксплуатации жилья принимаются Декреты 1921 года "Об управлении домами" и 1926 "О бездефицитности ведения домовых хозяйств на основе самоокупаемости". Во втором Декрете содержались рекомендации не выбирать, а нанимать специалистов, имеющих необходимое образование. Управдом становится важной фигурой восстановительного процесса. Союзы кооператоров организуют процесс обучения специалистов. Приведем программу такого обучения для Москвы.
Программа курсов управдомов для Московских ЖАКТов Итого 66 часов
1. Жилищная политика Моссовета - 3 ч.
2. Жилищное законодательство - 12 ч.
3. Ремонтное дело - 19 ч.
4. Счетоводство - 12 ч.
5. Организация Жилтовариществ - 4 ч.6. Значение Союза коммунальных работников - 3 ч.
7. Органы власти г. Москвы - 3 ч.
8. Кредит Жилтовариществам - 5 ч.
9. Нежилые помещения - 5_ч,
В 1927 году ГУКХ НКВД ставит вопрос о праве выкупа ЖАКТами арендуемых ими зданий в кооперативную собственность, тем более, что коммунхозы уже получили право продажи домов, в том числе и отдельным лицам. СНК признало право собственности строительных кооперативов на возводимые ими новые здания. Предполагалось при выкупе домов распространить на коллективы жильцов ЖАКТов ряд прав застройщика, в том числе и право на получение кредита Товариществом, приступившим к выкупу жилья. Ожидалось, что этот шаг станет началом формирования домовладельцев многоквартирных домов. К 1927 году страна была восстановлена до уровня 1913-го года - наиболее успешного года российской экономики.
Однако этого не произошло. Весной 1927 года XV партконференция ВКП(б) принимает решение о резкой смене курса страны с упором на централизацию хозяйственного управления в связи с принятием программ Индустриализации, а позже и Коллективизации сельского хозяйства.
Год "Великого перелома" означает отказ от НЭПа. Знаком изменений становятся портреты Сталина на обложках коммунальных журналов. В начале 1928 года в московском журнале "Коммунальное хозяйство" публикуются первые тезисы МК ВКП(б) Московскому коммунальному хозяйству. Начинает формироваться партийная вертикаль, берущая под свою опеку всю хозяйственную деятельность в стране.
В 1927 году ликвидируются Комитеты содействия жилищному рабочему строительству, в 1928 начинается кампания по "орабочиванию" кооперативов и кампания по "выдвиженчеству" (рабочие на место специалистов и приход «шариковых» в органы коммунального хозяйства). В 1928 и 1930 проходят две "чистки" коммунальных органов. В 1930-от году расторгнуты частные договоры на аренду, в том числе и для ЖАКТов. Тогда же объявляется "упрощение органов коммунального хозяйства", а в 1930 их ликвидация, ГУКХ ненадолго выводится из НКВД, а сам НКВД теряет традиционные функции регулирования местного хозяйства. Само название НКВД присваивается ОГПУ, благодаря чему НКВД приобретает характер карательного ведомства. В 1931 принимается Постановление июньского пленума ЦК ВКП(б) "О коммунальном хозяйстве" и создается Наркомат коммунального хозяйства, из которого впоследствии выйдут два центральных ведомства: по строительству и по жилищно-коммунальному хозяйству. Сворачивание НЭПа означает конец даже ограниченной многоукладной собственности и рынка. Начинается новая эпоха.
Коммунальное хозяйство в его европейском понимании перестает существовать. Практическое исчезновение всех видов собственности на жилье, кроме общегосударственной, рождает ведомственный подход в виде двух слабо согласованных государственных ведомств: по строительству жилья (Госстрой) и по его содержанию и эксплуатации (Министерство жилищно-коммунального хозяйства). Жилищная политика местных Советов сводится к исполнению их распоряжений.
Централизация управления рождает практическую бесхозность строений и ведет к сокращению их срока жизни.
Стали проявлять себя как минимум два следствия такой политики, о которых предупреждали специалисты 1920-х гг.
1. Создается устойчивая иждивенческая психология, и стойкая, хотя и иллюзорная уверенность в том, что жилье можно бесплатно получить и не нужно содержать.
2. Централизованное управление приводит к отсутствию лиц, заинтересованных в эксплуатации строений, и к их фактической бесхозности, что сказывается на техническом состоянии зданий и приводит к сокращению срока их службы.
Прямым следствием централизации становится углубление ведомственного подхода. Центральные ведомства Госстроя и Минжилкомхоза получают свои местные подразделения. Для Минжилкомхоза становится характерным разделение управления так называемыми жилыми и нежилыми помещениями, благодаря чему управление единым зданием производится из разных центров.
Итак, Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. ликвидирован ГУКХ НКВД и образовано Главное управление коммунального хозяйства при Совнаркоме РСФСР.
В 1931 г. был создан аппарат для централизованного управления коммунальным хозяйством РСФСР – Народный комиссариат коммунального хозяйства, в то же время происходила ликвидация коммунальных отделов на местах. Коммуны тоже были ликвидированы.
В мае 1939 г. строительные функции были частично выделены из Наркомата коммунального хозяйства РСФСР, и было образовано самостоятельное строительное ведомство СССР.
За годы Великой Отечественной войны в СССР полностью или частично было разрушено свыше 70 млн кв. м жилой площади, около 250 водопроводов, 114 канализационных систем, 46 трамвайных и 5 троллейбусных хозяйств, 362 коммунальные электростанции и большое число других предприятий и учреждений городского хозяйства.
В 1946 г. Наркомат коммунального хозяйства был преобразован в Министерство коммунального хозяйства.
За 1966–1970 г.г. свыше 550 городов и рабочих поселков страны получили новые водопроводные и канализационные системы, их сети возросли на 40 тыс. км, было газифицировано более 13 млн квартир, на 19 тыс. единиц увеличился парк подвижного состава городского электротранспорта.
В 1971 г. Министерство коммунального хозяйства преобразовано в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, просуществовавшее до июня 1990 г.
В 1980 г. жилищный фонд страны составлял 1,3 млрд. кв. м и был обеспечен водопроводом на 91%, канализацией – на 90%, центральным отоплением – на 87%, ваннами и душами – на 83%, газификация достигла 80%.
Совмином РСФСР принято постановление от 29 июня 1989 г. “О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование”.
После ликвидации Минжилкомхоза РСФСР в 1990 г. был образован Комитет по ЖКХ при Совмине РСФСР, а в 1991 г. – Госкомитет ЖКХ, преобразованный в 1992 г. в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 г. был вновь образован Комитет по муниципальному хозяйству РФ, а в 1994 г. на базе Госстроя России и Роскоммунхоза образуется Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
В настоящее время постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. в структуре Министерства промышленности и энергетики сформировано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству осуществляет следующие функции в установленной сфере деятельности:
1. проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства;
2. осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в указанной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству;
3. организует:
3.1. проведение в установленном порядке государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации;
3.2. подготовку и переподготовку специалистов в области архитектуры и градостроительства;
3.3. формирование и ведение государственного фонда комплексных инженерных изысканий для строительства;
4. осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
5. осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере деятельности Агентства;
6. взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;
7. осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
8. обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;
9. обеспечивает мобилизационную подготовку Агентства, а также контроль и координацию деятельности находящихся в его ведении организаций по мобилизационной подготовке;
10. осуществляет профессиональную подготовку работников аппарата Агентства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;
11. осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Агентства;
12. осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета в части средств, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на Агентство функций;
13. организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия в сфере деятельности Агентства …